ASEGURANDO LOS REGÍMENES DE PROPIEDAD COLECTIVA EN UN MUNDO GLOBALIZADO

ASEGURANDO LOS REGÍMENES DE
PROPIEDAD COLECTIVA EN UN MUNDO GLOBALIZADO

Síntesis de 41 estudios de caso sobre regímenes
de propiedad colectiva de África, Asia, Europa
y América Latina

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ACCESO A LOS RECURSOS VIA REGÍMENES DE PROPIEDAD COLECTIVA

Esta sección proporciona un visión general de cómo los individuos y grupos pueden acceder a recursos a través de regímenes de propiedad colectiva, así como también de las fuentes de legitimidad para estos arreglos de tenencia, tal como fueron presentados en los estudios de caso. En términos de acceso a los recursos, los casos indican que el acceso a la propiedad colectiva a menudo está determinado a través de la membresía del grupo, a través del Estado o a través de la acción organizada de la comunidad y, crecientemente, a través de proyectos. Las leyes y prácticas tradicionales aún son la fuente más común de legitimidad para estos derechos de acceso, aunque en algunos países como lo muestran varios casos, los marcos legales estatales también reconocen los derechos a los recursos colectivos.

Acceso a través de instituciones tradicionales

Las leyes y prácticas tradicionales forman la base de la tenencia grupal y el manejo colectivo de los recursos en muchas partes del mundo. De acuerdo con un reciente documento de discusión del PNUD, más del 90 por ciento de la población rural en África tiene acceso a la tierra y a los recursos naturales a través de los sistemas tradicionales de tenencia; en esta cifra hay un estimado de 370 millones de personas que son definidos como pobres (Wily, 2006). Una gran cantidad de casos demuestra la autoridad de las instituciones tradicionales y recíprocas en la regulación de los regímenes de propiedad colectiva. En al menos 28 de los 41 casos aportados a este estudio, existen indicaciones de algún nivel de dependencia en la autoridad tradicional (tanto con o sin apoyo estatal) para regular el acceso a los bosques, áreas de pesca y tierras que son manejados como propiedad colectiva.

Generalmente, los sistemas tradicionales poseen un elemento colectivo para el manejo de los recursos, por ejemplo formas de tomas de decisiones grupales que determinan el acceso y uso, o el uso y manejo conjunto de recursos en áreas colectivas. En al menos 14 de los casos, los derechos al acceso a la propiedad colectiva (así como también a tierras individuales bajo tenencia colectiva) están basados en alguna forma de pertenencia a grupos, incluyendo origen étnico, afiliación a aldea o residencia. En algunos casos, los foráneos son excluidos del acceso a la propiedad colectiva bajo toda circunstancia. En otros, la exclusión es estacional, como en los arreglos de pastoreo, donde la exclusión se practica en la temporada seca. Unos cuantos casos describieron la flexibilidad de las autoridades tradicionales para negociar el acceso con los foráneos, como es el caso de los productores migrantes.

Un factor común en los regímenes de propiedad colectiva tradicionales, de acuerdo a los casos, es el significativo papel que desempeña la identidad de grupo en el manejo del acceso a la tierra y los recursos. La identidad de grupo puede ser conferida de distintas maneras, a menudo basada en el linaje, afiliación al clan o residencia por largo tiempo. En el estudio de caso del estado de Meghalaya en India, los derechos a la tierra colectiva están derivados de la residencia, la cual es en sí misma una función de la afiliación al clan. La asignación y distribución de tierras y recursos es la función de instituciones tradicionales reconocidas, y a menudo está restringida a los miembros que comparten un linaje común. Los derechos individuales de las familias integrantes o de los miembros individuales están reconocidos y asignados sobre una base de largo plazo, con limitaciones sobre las transacciones de tierras. La transferencia está limitada a la herencia en las familias y no se permiten las ventas, especialmente a foráneos. La duración de los derechos a menudo está determinada por la evidencia del uso continuo (Kumar y Nongkynrih 2005). El acceso a la propiedad colectiva basada en el linaje fue aparece descrito en los casos de África –Camerún, Etiopía, Sudáfrica y Zimbabwe – pero además en estudios de India, Perú y Escocia (AFRA 2005; Guzmán 2005; Kumar y Nongkynrih 2005; Mbog 2005; Mgugu 2005; Seki 2005; Unruh 2005).

Cerro del Pasco –Minería

Más allá de proporcionar las reglas básicas que determinan quién puede tener acceso a qué recursos, cuándo y con qué responsabilidad, las instituciones tradicionales son la base de las normas de reciprocidad entre los subconjuntos que poseen acceso autorizado a los recursos. El acceso a áreas de pastoreo de Etiopía está consolidado en prácticas sociales reciprocas, intercambio de leche y animales por el acceso a la tierra, o “lazos de amistad” en el que los hogares mantienen el ganado en su tierra a nombre de los dueños de la manada, a cambio de conservar una porción de sus productos (Aredo 2005a). En algunos casos, este intercambio mutuo representa una tradición tan antigua que la fuente de estrategias de vida para los grupos de familias se ha tornado altamente interdependiente.(1)

Estas instituciones también pueden proporcionar autorización de acceso a propiedad colectiva, a personas que no sean miembros de la comunidad. Debido a la conexión que existe entre los derechos de propiedad colectiva y los reclamos ancestrales o en base a linaje, los migrantes y otros recién llegados pueden encontrar dificultades para obtener acceso a la tierra y otros recursos naturales. En la comunidad de Chabe en Benín, los agricultores migrantes y los pastores han logrado acceso a las tierras colectivas después de negociar con los agani, los grupos familiares nativos del área y que controlan las instituciones locales de toma de decisiones. Los agricultores migrantes tomaron prestadas tierras de los linajes de Chabe , mientras que a los pastores trashumantes se les facilitaron áreas para asentamientos estacionales. Sin embargo, cualquier intervención en la tierra que pudiera conferir derechos más permanentes, tales como la siembra de árboles, estaba restringida para los migrantes y productores. Sin embargo, la implementación de arreglos negociados es difícil debido en parte a los diferentes conceptos de derechos a la tierra que tienen los agricultores migrantes y los pastores – esto crea la necesidad de un agani para facilitar la negociación entre los dos grupos (Dangbégnon 2005).

¿Cómo manejan las instituciones tradicionales el acceso a los recursos como propiedad colectiva? Tal como se describe en los ejemplos anteriores, los estudios de caso ilustraron que la identidad de grupo y el respeto a las autoridades tradicionales pueden desempeñar un papel en la disuasión de violaciones de los arreglos de tenencia colectiva. El cumplimiento está más a menudo basado en el respeto colectivo a las autoridades locales que en la posibilidad de recibir un castigo por infringir las reglas. Sin embargo, entre las comunidades de pastores somalíes donde la afiliación al clan es fuerte, los derechos de pastoreo también se hacen cumplir a través del control colectivo y la disuasión grupal. La idea del control colectivo (clan), contraria a la culpa individual y la responsabilidad por las infracciones, junto con la amenaza de castigo y represalia por parte de clanes rivales, evita que miembros del clan violen las reglas (Unruh 2005). En otros ejemplos, como el estudio de caso del pueblo de Saigata en India, las sanciones materiales sirven para hacer cumplir el interés colectivo. El comité forestal de la aldea establece multas que están graduadas para adecuarse a la naturaleza de la ofensa (Ghate 2005).

Las normas y creencias religiosas también desempeñan un papel en el mantenimiento de la adherencia a las reglas que rigen la propiedad colectiva. En varios casos, el uso y acceso a la propiedad colectiva está restringido por parte de las instituciones religiosas locales, tanto en términos de tipos de uso, e.g., prohibiciones en el norte de la India para recoger hojas en primavera o donde se pueda tener acceso a los recursos, e.g., delimitación de los bosques sagrados en el área de Halimun de Java Occidental, Indonesia y en la región de Himachal Himalaya de India (Galudra 2005, Santosa et. al. 2005). La violación de las normas religiosas puede causar que el individuo sea rechazado, con consecuencias sociales y económicas.

El diálogo entre grupos también es fundamental para establecer reglas y resolver conflictos. En el caso de Chabe, en Benín, el liderazgo local alentó a los distintos grupos a negociar fronteras, lo que ha llevado a un acuerdo y co-existencia de grupos de cazadores y pastores en el área (Dangbégnon 2005). Entre el conglomerado Karamajong en Uganda, el diálogo entre los más ancianos de los distintos grupos les permite definir las reglas para el manejo de los conflictos. Sin embargo, más y más pastores ignoran las reglas y decisiones tomadas a través de este sistema, lo que lleva a un incremento de conflictos armados (Mwebaza 2000).

Dentro de los sistemas de propiedad colectiva tradicionales, equilibrar los derechos del individuo y de los grupos de una forma equitativa puede representar un reto. Si bien los derechos de grupo pueden servir para proteger los derechos de éste como entidad, los derechos de las mujeres o los derechos de las castas inferiores continúan estando restringidos. El acceso de las mujeres a la propiedad colectiva es a menudo indirecto, a través de parientes masculinos, p. ej., esposos o hijos (ver por ejemplo Karangathi 2005). Esta forma de acceso secundario puede servir para proteger y mantener derechos mínimos para las mujeres bajo dos condiciones: (a) mientras permanezcan casadas/y sus esposos estén vivos, y (b) mientras la propiedad no sea individualizada.

A nivel externo, los sistemas tradicionales a menudo tienen poca o ninguna categoría legal en relación con los sistemas respaldados por el estado. Esto crea una dificultad a los usuarios de los recursos para defender sus derechos a la propiedad colectiva, tal como lo establece la tenencia tradicional, particularmente, si otros grupos o intereses presentan reclamos por recursos que tienen respaldo bajo la ley del estado.

La propiedad colectiva y los papeles del estado

En 14 casos, o sea cerca de un tercio del total, el estado desempeña algún papel en el apoyo o reconocimiento al acceso a los recursos mantenidos bajo los regímenes de propiedad colectiva. Sin embargo, solamente en algunos de estos casos existen estatutos que reconocen explícitamente los regímenes de propiedad colectiva (Japón, Perú, Escocia, Sudáfrica y Uganda se encuentran entre estos ejemplos). En otros casos, se han llevado o se están llevando a cabo acciones por parte del estado que además proporcionan cierto grado de reconocimiento estatal a los regímenes de propiedad colectiva.

En los sistemas de estatutos legales descritos en los estudios de caso, los títulos escritos son la forma más común de probar los derechos de la tierra. Aunque en algunos países actualmente existen leyes que permiten la certificación de la propiedad comunal, a través de la cual son reconocidos los derechos a la propiedad colectiva de las asociaciones comunitarias. En Escocia, la Ley de Reforma Agraria del 2003 igualmente permite que las comunidades de productores a pequeña escala conocidas como “crofters”,, hagan compras colectivas de tierras que han sido cultivadas bajo la práctica tradicional (Seki 2005). La Ley de Reforma de Tierras de 1998 de Uganda proporciona un marco para la posesión de grupo, incluyendo un proceso para formar y registrar Asociaciones de Tierras Comunales(Obaikol 2005). Sin embargo, esto no significa que los usuarios de los recursos necesariamente manejen tierras comunales como propiedad colectiva, los títulos comunales pueden ser emitidos para tierras que en la práctica son utilizadas y manejadas individualmente. Dentro de las tierras comunales, los individuos también han establecido sus parcelas separadas de acuerdo con las leyes y prácticas tradicionales..

Algunos estatutos reconocen los derechos colectivos, pero sólo de ciertos grupos o en ciertas áreas. En India, recientemente se propuso una ley de derechos tribales a nivel nacional que otorgaría derechos de propiedad sobre la tierra a las comunidades tribales en India (Ghate 2005). En 1997, Filipinas aprobó una ley similar, la Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas (IPRA), la cual reconoce los derechos de las comunidades indígenas a las tierras ancestrales y proporciona un marco a través del cual estos reclamos de tierra son registrados ante el estado.(2)

En varios casos, bajo los estatutos la tierra en bosques, es propiedad del estado o de la nación (e.g., India, Indonesia y Níger). Los residentes locales pueden no poseer derechos de propiedad reconocidos por el estado sobre las tierras forestales u otros recursos forestales bajo estos sistemas, sino solamente derecho de usufructo y algunas veces de manejo, en el mejor de los casos. En la práctica, tal como lo ilustran los casos de Indonesia y Níger, quizás pueda existir un espacio para la negociación entre las comunidades y el estado para establecer reclamos de derechos y hacerlos más seguros (Bachir et. al. 2005, Galudra 2005, Santosa, et. al. 2005). De forma alternativa, tal como se describe en el caso del estado de Orisa en India, se desarrollan “supuesta propiedad común”, en las cuales las comunidades usan y manejan las tierras como colectivas siempre y cuando las agencias gubernamentales se mantengan inactivas en el manejo de las áreas bajo tenencia del estado (Singh 2002). En estos casos, el estado puede crear formas de derechos para las comunidades locales a través de legislación aunque esto se queda corto en cuanto a proporcionar un marco legal estatal para el reconocimiento de la propiedad colectiva a nivel nacional.

En India, el Manejo Conjunto de Bosques (JFM por su sigla en inglés) representa un esfuerzo a largo plazo por parte del gobierno indio, para garantizar y proporcionar respaldo legal para los usuarios locales de bosques. Bajos estos programas, los comités locales se registran como fideicomisos y de esta manera se convierten en entidades reconocidas. Con esto se pretende, al menos en principio, beneficiar a los usuarios del recurso forestal permitiéndoles recibir servicios de apoyo del gobierno y participar en la repartición de beneficios. Sin embargo, el entusiasmo de las comunidades por los proyectos conjuntos con el gobierno, a menudo está teñido por una desconfianza general hacia los departamentos forestales. En el caso de la aldea de Saigata, aun cuando el departamento forestal instruyó a todas las divisiones para que implementaran el manejo forestal conjunto, tomó cuatro años de negociaciones antes de que las comunidades registraran sus comités. Además, no fue sino hasta que el estado intervino que se dio a las mujeres oportunidad de participar en las reuniones del consejo de JFM (Ghate 2005).

Un tipo distinto de acción por parte del estado desempeñó un papel clave en el reconocimiento de los derechos colectivos en Guatemala, donde, en 1984, el gobierno estableció comunidades agrarias como un movimiento de contrainsurgencia. En este caso, el gobierno creó asociaciones cooperativas de productores (Empresas Campesinas Asociativas o ECAs). Inicialmente, el gobierno buscó controlar su liderazgo y separar a las ECA de las comunidades, lo que llevó a la corrupción dentro de las asociaciones. Cinco años después, en 1989, en un momento de cambio político en el país, los agricultores locales formaron una nueva ECA en el municipio de Santo Domingo. Un enfoque más genuinamente basado en las comunidades (p. ej., de abajo hacia arriba ) ha ayudado a abordar los problemas de acceso a la tierra por parte de los agricultores y además ha apoyado las ventas y acciones colectivas para incrementar la fortaleza del mercado de agricultores (Vay Ganon 2005).

Transferencia de poder y descentralización

Más allá del reconocimiento del uso local y la creación de derechos mínimos de usufructo, los estudios de caso indican que la transferencia de funciones del estado a unidades administrativas de menor nivel y, en ciertos casos, a las comunidades, está impactando los regímenes de propiedad colectiva. Algunos casos ilustran cómo esta forma de acción estatal, a menudo en colaboración con los usuarios locales, puede servir para fortalecer los derechos de las comunidades locales y las bases para su organización en el manejo de la propiedad colectiva, incluyendo la creación de una responsabilidad de los distintos grupos de usuarios de los recursos. Otras casos identifican aspectos de la descentralización que podrían debilitar los regimenes de propiedad colectiva, en particular, cuando la propiedad colectiva es manejada bajo la ley tradicional y la descentralización ocurre a través del estado, pero el vínculo entre ambos es inadecuado.

Bajo los programas de transferencia de poder y descentralización estatal, tales como los de Burkina Faso, Etiopía, Malí, Níger y Uganda, la legislación especifica reconoce grupos, comités o consejos locales de manejo y les confiere derechos para usar y manejar la base de recursos (Bachir et. al. 2005; Hamadoun 2005; Obaikol 2005; Unruh 2005).(3) Bajo su política de federalismo étnico, el gobierno etíope permite a las autoridades locales tradicionales asumir un papel más fuerte en la gestión de conflictos sobre tierras colectivas (Unruh, 2005).(4) Los líderes afari pueden recurrir al apoyo del gobierno nacional para este esfuerzo, el cual incluyó el establecimiento de comités especiales para mediar en disputas de tierras.

La descentralización podría debilitar el manejo de la propiedad colectiva al establecer una estructura local administrativa paralela, cuya autoridad debilita a las instituciones tradicionales. En Zimbabwe, la Ley de Consejos de Distritos Rurales de 1998 otorga poderes a los consejeros rurales para el manejo de los recursos naturales– funciones anteriormente llevadas a cabo por los jefes locales. Esto ha contribuido al deterioro de las instituciones tradicionales en el manejo de la propiedad colectiva. Los jefes no tienen poder legal para crear y hacer cumplir las reglas sobre el manejo de recursos naturales en las tierras comunales. Esto ahora está en manos de los Consejos Rurales Distritales (RDCs por su sigla en inglés) que pueden tomar las decisiones sin consultar al jefe. En Muzarabani, aún los líderes de bajo nivel de los Consejos de Desarrollo del Pueblo o concejales, pueden impugnar una decisión del jefe. No obstante, la gente ha continuado aplicando las regulaciones locales aunque de manera muy limitada (Chidawkai 2005).

En contraste, la descentralización en Tailandia ha empoderado a las autoridades de los gobiernos locales pero sin reducir la autoridad de instituciones ya existentes en las aldeas para manejar los recursos de la comunidad (Kijtewachakul 2005). Las organizaciones administrativas de subdistritos (SAOs por su sigla en inglés) tienen la capacidad de imponer impuestos en las tierras donde exista sor-por-kor (una forma de título de tierras reconocido por el estado) para manejar un presupuesto destinado a actividades de conservación de bosques. SAOs también adjudica tierra agrícola manejada de forma individual. Los comités de las aldeas conservan la autoridad para mediar y negociar el acceso a la tierra entre los pobladores, particularmente, tierras que son usadas para cambiar cultivos.

Acceso a través de proyectos

En al menos tres casos, áreas de vida silvestre protegida por el estado o proyectos de conservación en parques nacionales o en reservas forestales, proporcionan oportunidades para que las comunidades negocien acuerdos con sus gobiernos a fin de mejorar la seguridad en la tenencia. Un elemento común de estos casos fue la participación de organizaciones internacionales en el financiamiento y/o implementación de estas iniciativas.

En Tailandia, la implementación del proyecto de Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Alto Nan (UNWMP por su sigla en inglés), un proyecto conjunto entre los gobiernos danés y tailandés que comenzó en 1997, ha creado un canal a través del cual los usuarios de los recursos forestales pueden negociar algún reconocimiento de sus derechos de acceso y uso (Kijtewachakul 2005). A través de este proyecto los pobladores pudieron negociar la zonificación de los bosques en áreas de conservación y utilización para asegurar el reconocimiento de sus derechos de acceso y uso a valiosos productos maderables y no maderables. El proyecto pudo facilitar este resultado, al fortalecer principalmente el poder de negociación de las comunidades con el estado y brindar el espacio y las oportunidades para que los usuarios interactúen con los funcionarios estatales.

De forma similar, el Proyecto de Manejo Forestal Conjunto de Takieta en Níger fue iniciado por SOS Sahel en 1995, con la meta de promover procesos que conducirán a un manejo descentralizado y sostenible de la reserva forestal Takieta, tomando en cuanta las necesidades de los distintos grupos de usuarios. Para el final del proyecto, el Servicio Forestal firmó un acuerdo reconociendo y apoyando el manejo participativo del bosque por parte de las comunidades adyacentes:

En el caso de Takieta en Níger, el usuario del bosque Asociación Kou Tayani, que trabaja con facilitadores del Proyecto de Manejo Forestal Conjunto de Takieta, estableció un proceso para identificar recursos, intercambiar información con otros grupos de usuarios, convocar a foros de múltiples interesados para determinar preocupaciones y enfoques comunes y para elegir representantes de entre los distintos usuarios para servir en un grupo de manejo de propiedad colectiva. Por un período de cinco años, estos procesos – que fueron posibles en primer lugar a través del acuerdo con el estado para transferir el manejo de los recursos naturales – ayudó a lograr cambios en las relaciones sociales y mejoró la habilidad de los grupos de usuarios para manejar y resolver conflictos sobre la propiedad colectiva (Bachir et al. 2005).

Existen proyectos que han desempeñado un papel similar en Nepal, donde el estado reclama derechos de propiedad de áreas forestales. A través de una asociación con el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el gobierno nepalés ahora da en arrendamiento tierras forestales a grupos comunitarios, focalizando a gente pobre, mujeres y personas en situación de desventaja. En este caso, con el apoyo a través del proyecto de desarrollo internacional, el estado ha creado nuevamente los derechos de grupos en áreas donde las tierras forestales colectivas existieron previamente y aún son reconocidos y comprendidos por los residentes locales. Las áreas de arrendamiento son tierras forestales degradadas, de manera que hay menos competencia para ser usada por gente más poderosa (Shrestha 2005).

Tal como se abordará más adelante,, la conservación manejada por el estado puede también representar un obstáculo para el fortalecimiento de los regímenes de propiedad colectiva, particularmente, donde ahora existen canales para que las comunidades participen en proyectos y para que los sistemas locales de tenencia sean reconocidos e incorporados. Si bien los ejemplos positivos son pocos, no obstante ilustran de qué manera la acción del estado y los proyectos pueden, con un diseño apropiado, interactuar para permitir una tenencia más segura y oportunidades de acceso para las comunidades locales que manejan los recursos como propiedad colectiva.

Acción comunitaria y regímenes de propiedad colectiva

Los sistemas de propiedad colectiva también pueden surgir a través de la acción organizada de las comunidades, ya sea para el manejo y la regulación del uso de los recursos, o una acción dirigida a defender los recursos frente a incursiones injustificadas. En la aldea de Saigata, en el interior del estado de Maharashtra en India, la auto organización de una asociación de usuarios de bosques en la década de 1970, estableció derechos y responsabilidades más claros para los bosques colectivos, en respuesta al deterioro de las condiciones del bosque (Ghate 2005). El manejo colectivo activo de los recursos forestales ha evitado que los recursos sean tratados como de acceso abierto, facilitado por el fuerte liderazgo proveniente del interior de la comunidad:

En este caso la creciente degradación del bosque impactó al Sr. Suryabhan Khobragade, un residente de Saigata…Él había sido testigo de los cambios en los patrones de uso de la tierra desde los días del ‘Malgujar’, cuando trabajaba para él como niño trabajador. Entre 1955 y 1975, el bosque alrededor de Saigata había cambiado de ser un espeso bosque cubierto a una tierra degradada. Aún así, el también estaba consciente del hecho de que seria difícil disuadir a sus coterráneos para que renunciaran a sus actividades generadoras de ingresos sin ofrecerles una alternativa. Después de muchas discusiones con gente que pensaba como él en la aldea, se hizo claro que pedirle abiertamente a los pobladores que cesaran con sus actividades dañinas para el bosque no obtendría la respuesta que se buscaba. En vez de eso, había que hacer algo positivo menos directo para unir a la comunidad… La acción comunitaria comenzó primero estableciendo un ‘Krishak charcha Mandal’ (grupo de discusión de agricultores) donde la mayoría de los agricultores compartieron su preocupación acerca del deterioro de las condiciones del bosque, lo que resultaba en escasez de leña y forraje. Después de muchas rondas de discusiones, se prensó que era necesario un plan para iniciar el proceso de rejuvenecer el bosque. El Sr. Khobragade inició un esfuerzo para primero identificar la dependencia de cada hogar con respecto a los bosques (Ghate 2005).

El proceso llevo al establecimiento de un comité local de protección del bosque, el cual ahora es electo por la asociación de usuarios del bosque. El comité ha dado pasos para hacer más seguros los derechos a la propiedad colectiva a través de un uso más sostenible del bosque. Este, por ejemplo, estableció distintas zonas de bosques y regulaciones tales como que la cosecha podía efectuarse en una zona, pero no en todas de manera simultánea. Los usos también fueron restringidos – en una zona, fue prohibido el corte de madera fresca; otra zona fue reservada para el corte de pasto para forraje (Ghate 2005).

En el poblado de Laid, Escocia, y entre las comunidades campesinas en Perú, las propuestas para la exploración minera generaron la movilización auto organizada de la comunidad (Seki 2005; Burneo 2005). En el caso de Perú, las tasas de pobreza son más altas en donde se practica la minería – el 50 por ciento y el 77 por ciento en las dos regiones del país donde la producción de oro es la más alta.. Las comunidades campesinas no pueden oponerse a las concesiones, pero, de acuerdo con las leyes, pueden recibir una compensación. En años recientes esta situación empujo a las comunidades a organizarse ellas mismas en defensa de los derechos colectivos, de cara a las amenazas y conflictos planteados por la exploración minera, de manera que la acción colectiva pueda incrementar la seguridad de sus derechos (Burneo 2005).

También está teniendo lugar una acción colectiva en Indonesia, con comunidades reclamando tierras colectivas que se encuentran dentro del espacio de parques nacionales, a menudo trabajando de forma conjunta con organizaciones no gubernamentales (Galudra 2005; RMI 2005). En Kalimantan Occidental, Indonesia, el Programa Comunitario de Fortalecimiento del Bosque, facilitado por una ONG (Program Pemberdayaan Sistem Hutan Kemasyarakatan – PPSHK) ha complementado a la acción colectiva local, como el mapeo comunitario, con una campaña entre sus seguidores en la capital provincial. En ausencia de un marco de estatutos que reconozca los derechos de los indígenas a la tierra y territorios, esta combinación ha permitido alguna mejora en la seguridad de la tenencia para los usuarios de propiedad colectiva, a través de acuerdos informales entre la comunidades, sus ONGs socias y funcionarios provinciales. Estos ejemplos demuestran de qué manera la acción colectiva por parte de las comunidades, incluyendo las llevadas a cabo en alianza con organizaciones externas de apoyo, pueden contribuir a la expansión e incremento de la seguridad en el acceso.(5)

Resumen

Por una parte, los sistemas tradicionales siguen siendo un medio común de proporcionar o manejar derechos de acceso a la propiedad colectiva por parte de individuos, hogares y grupos. Esto puede incluir a grupos e individuos que no son necesariamente ‘miembros’ siempre y cuando los no miembros estén dispuestos a negociar y seguir las reglas generales de acceso, particularmente, aquellas reglas que desalientan la creación de derechos permanentes que puedan competir con los miembros legítimos. Por otra parte, los sistemas tradicionales son vulnerables al no reconocimiento por parte de los sistemas estatales y a menudo no llegan a representar los intereses de todos los miembros pertinentes de la comunidad. Tal como se discutirá en este documento más adelante, estos son puntos clave a considerar cuando se evalúan las opciones para mejorar la seguridad en la tenencia dentro de los regímenes de propiedad colectiva, en particular, la seguridad en los derechos de acceso para los grupos vulnerables y los hogares pobres.

Mientras tanto, el estado puede crear, alentar y mantener los derechos comunitarios y el acceso a los recursos de varias maneras – la legislación nacional para reconocer la propiedad colectiva es un medio, pero no la única acción estatal que puede seguirse. A través de un proceso de más participación en la descentralización de la autoridad y de los derechos, los estados pueden proporcionar una base para crear y fortalecer los regímenes de propiedad colectiva. Al obligar a un manejo conjunto, el estado también crea acceso y legitima el uso local. En otros casos, puede todavía permanecer la situación de tensión entre las entidades locales y el estado, aun cuando el reconocimiento por parte del estado haya sido otorgado.

El acceso creado a través de programas estatales puede también presentar retos. Si bien estos tienen el potencial de fortalecer los regímenes de propiedad colectiva y asegurar los derechos de las mujeres y los pobres, existe el riesgo de que la toma de decisiones y los flujos de beneficios sean captados por grupos con mayor influencia. Aun así, esta situación también podría permitir una oportunidad que de otra manera no existiría para que los pobres y marginados tengan acceso a los recursos naturales. Adicionalmente, es necesario armonizar las leyes y políticas sectoriales que se traslapan durante los procesos de descentralización para minimizar el riesgo de conflicto trans-sectorial.

En resumen, el acceso a las áreas de propiedad colectiva puede ser creado y sostenido de varias maneras: a través de sistemas e instituciones tradicionales, incluyendo las basadas en identidades de grupo, a través del reconocimiento del estado de los reclamos de propiedad colectiva y el otorgamiento de uso y/o derechos de manejo, a través de innovaciones basadas en proyectos, y además a través de la organización comunitaria, ya sea auto organización o con alguna forma de facilitación externa.

(1)La reciprocidad también fue evidente en un estudio de riego como forma de propiedad colectiva en Japón, aún cuando en este caso las instituciones de propiedad colectiva están basadas en un marco de derecho escrito más que en leyes fundadas en la costumbre. Entre las asociaciones de riego colectivo de Japón, las reglas que tienen que ver con los recursos acuíferos colectivos son raramente violadas, en parte debido a que la reciprocidad y la identidad de grupo son normas fuertes en la sociedad rural japonesa (Ashutosh 2005).

(2) Para obtener mayor información sobre la ley IPRA y su implementación, favor ver www.iapad.org/pafid/index.htm , www.tebtebba.org , www.ncip.gov.ph .

(3)En este documento, descentralización se refiere a la provisión de autoridades estatales, tales como la facultad de establecer leyes o generar ingresos públicos, al gobierno local. La transferencia de competencias se refiere a la transferencia de funciones de manejo o implementación de las instituciones centrales a las instituciones locales, tales como asociaciones de usuarios de recursos.

(4)"Con el cambio de gobierno en Etiopía en 1991, el país ha seguido un enfoque de 'federalismo étnico' en la gobernabilidad a través del cual los límites administrativos (Regionse) fueron trazados nuevamente a lo largo de líneas étnicas amplias ... Si bien la actual constitución etíope indica que toda la tierra pertenece al estado, se ha dado gran poder a estas regiones étnicas para gobernar sus propios asuntos. La constitución además otorga a las regiones el poder para reconocer los mecanismos de resolución de conflictos fundados en la costumbre." (Unruh 2005)

(5)Para más información sobre las actividades de PPSHK en Kalimantan Occidental, ver www.jeef.or.jp/EAST_ASIA/indonesia/PPSHK.html , www.landcoalition.org/partners/ppppshk.htm .

Tierra, Dignidad y Desarrollo