ASEGURANDO LOS REGÍMENES DE PROPIEDAD COLECTIVA EN UN MUNDO GLOBALIZADO

ASEGURANDO LOS REGÍMENES DE
PROPIEDAD COLECTIVA EN UN MUNDO GLOBALIZADO

Síntesis de 41 estudios de caso sobre regímenes
de propiedad colectiva de África, Asia, Europa
y América Latina

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CONCLUSIONES

Este documento comenzó planteando dos amplios grupos de preguntas. El primer grupo de preguntas tenía que ver con la naturaleza y efectividad de los derechos a la tierra y los recursos a nivel de comunidad. Se enfocó en el papel de las instituciones a nivel local en el aseguramiento de los derechos de grupo. El segundo grupo de preguntas se enfocó en la interacción de estos derechos con las instituciones a nivel macro, especialmente con las leyes y políticas formales. Las principales áreas temáticas que surgieron de estos estudios de caso incluyeron la pregunta de cómo son adquiridos por los grupos y los individuos los derechos a la propiedad colectiva; el problema de cómo definir la seguridad en la tenencia, especialmente desde la perspectiva de los titulares de los derechos; la naturaleza y las fuentes de amenazas a la propiedad colectiva, incluyendo los conflictos; y los tipos de innovaciones que son prometedoras ofreciendo alguna medida de seguridad para los derechos a la propiedad colectiva en un contexto rápidamente cambiante. Esta sección de conclusión recapitula las lecciones clave aprendidas, la mayoría de las cuales fue resumida en cada una de las subsecciones.

Claramente, se ha identificado a una amplia gama de actores en múltiples niveles a través de los 41 estudios de caso. Estos generalmente incluyen hombres y mujeres pobres, líderes comunitarios, tanto tradicionales como no tradicionales, inversionistas y actores estatales/de gobierno. Si bien los incentivos de cada uno de estos actores no siempre se mencionaron de forma explícita en cada uno de los estudios de caso individuales, están implícitamente insertos. La primera sección de este documento que se centra en por qué los derechos de propiedad importan, resume una serie de incentivos para los actores comunitarios y por qué querrían ellos el acceso continuo a la propiedad colectiva y alguna seguridad en el acceso a través de arreglos de propiedad colectiva. Muchos hombres y mujeres rurales dependen de diversos productos de la propiedad colectiva para la subsistencia, incluso durante los malos tiempos. Otros cuantos dependen de productos de la propiedad colectiva para generar ingresos más allá de la subsistencia. Para muchos hombres y mujeres rurales, es imperativo contar con un acceso continuo y seguro a estos beneficios. Asegurar los arreglos colectivos sobre los cuales se basa este acceso es de hecho un camino lógico al uso y manejo sostenidos.

Sin embargo, estas preferencias no son uniformes o estáticas, y donde las comunidades se enfrentan a circunstancias externas e internas cambiantes, estas también cambian. Por ejemplo, los mercados mejorados para productos de propiedad colectiva diferencian entre los individuos más ricos y más pobres, dado que el primero está mejor equipado para lidiar con el mercado y sus riesgos. Igualmente, las decisiones sobre nuevas tecnologías pueden dividir las preferencias de hombres y mujeres, las mujeres a menudo prefieren tecnologías que fortalecen su papel para aprovisionar la subsistencia de la familia. Finalmente, cuando los inversionistas externos tienen un interés en los productos y servicios de la propiedad colectiva, a menudo son los líderes y representantes de la aldea los que negocian a nombre de la comunidad. Ellos a menudo terminan maximizando sus propios intereses contra los de la comunidad que representan.

Los incentivos de los gobiernos en relación al aseguramiento de los derechos a la propiedad colectiva son mixtos. La mayoría de los gobiernos continúa teniendo un fuerte incentivo para generar ingresos a través de la promoción de la inversión en las industrias de extracción, tales como la minería y las plantaciones de bosques, o de uso no directo como la conservación y el turismo. La propiedad colectiva con frecuencia queda en desventaja supuesto que los gobiernos son presionados para otorgar estos recursos, incluyendo un sistema de derechos de propiedad (usualmente privados, individuales) que los inversionistas consideren suficiente para garantizar la seguridad de sus inversiones. En varios casos, sin embargo, la organización de la comunidad ha frustrado la asignación externa, desde arriba hacia abajo de la propiedad colectiva. También hay una reciente tendencia hacia formas descentralizadas de gobierno y la provisión del reconocimiento tanto formal como informal de los derechos comunitarios, incluyendo leyes explícitas que reconocen los derechos comunitarios y/o arreglos de manejo compartido. A pesar de este, a menudo, bien intencionado intento de descentralización y/o transferencia de poder, las ambigüedades en la legislación trans-sectorial y en los roles de responsabilidad de las autoridades locales y tradicionales han resultado en mayor inseguridad para el manejo de la propiedad colectiva, la cual se describe más adelante.

El intento anterior de extraer los incentivos de los distintos actores es, en el mejor de los casos, superficial. Un análisis refinado de los actores y sus incentivos requiere una metodología más sistemática que supera la metodología que se utilizó para generar este grupo de estudios de caso. Sin embargo, los siguientes párrafos finales ofrecen una indicación de cómo los distintos actores usaron instituciones formales e informales, incluso la organización comunitaria, y las implicaciones de estas acciones para el acceso y la seguridad de la tenencia de la propiedad colectiva.

Los hallazgos de los estudios de caso refuerzan la bien reconocida observación de que el acceso a la propiedad colectiva desempeña un papel importante en la reducción de la vulnerabilidad de los hogares rurales pobres, y a menudo funciona como una red de protección contra la pobreza extrema. El acceso a la propiedad colectiva es, particularmente, crucial para las comunidades de pastores para quienes la seguridad alimentaria depende principalmente, si no en su totalidad, del acceso a las tierras de pastoreo y fuentes de agua para sus rebaños. Más allá de los vínculos demostrables entre la propiedad colectiva y las estrategias de vida, hay efectos residuales en los cuales el acceso seguro a la propiedad colectiva incrementa otros vínculos importantes que fomentan el desarrollo y las capacidades humanas.

Existen varias formas en las cuales se forma y sostiene el acceso a la propiedad colectiva, inclusive a través de la membresía e identidad comunitarias, la organización colectiva y la acción estatal. Además de su papel en la formulación e implementación de leyes y políticas, otros tipos de acción estatal también pueden apoyar los regímenes de propiedad colectiva, incluso su papel en el patrocinio de proyectos para el manejo comunitario de los recursos naturales y la adaptación de las relaciones de trabajo con las instituciones locales.

Los sistemas tradicionales continúan siendo una importante fuente de legitimidad para el acceso a la propiedad colectiva. La membresía de grupo, particularmente, la basada en el linaje, desempeña un papel significativo en la provisión y manejo del acceso a la propiedad colectiva, si bien en algunos casos también es posible para los que no son miembros del grupo negociar el acceso a los recursos manejados como propiedad colectiva a través de las instituciones tradicionales. Los sistemas tradicionales, sin embargo, siguen siendo vulnerables cuando no son reconocidos por el estado, en particular, cuando los gobiernos toman acciones o establecen políticas que socavan la autoridad de las instituciones fundadas en la costumbre.

Los estudios de caso describieron pocas instancias donde la legislación estatal es la fuente principal de legitimidad para los derechos a la propiedad colectiva, cuando se comparan con los ejemplos dados de sistemas tradicionales que desempeñan este papel. En los casos donde todavía no existe un marco legal, un estribillo común entre los autores de los estudios de caso es que se formulen dichas leyes, de manera que el estado reconozca los derechos colectivos y haya un marco en funcionamiento que apoye los regímenes de propiedad colectiva. En algunos casos, hay leyes nuevas que han sido aprobadas en años recientes y que establecen una base para reconocer los derechos grupales a la tierra y los recursos; sin embargo su implementación todavía es limitada. Una mayor participación de las comunidades que manejan recursos como propiedad colectiva, tanto en la formulación como en la implementación de dichas leyes sería un paso importante hacia marcos legales y de gobernanza más fuertes con respecto a los regímenes de propiedad colectiva.

Los casos resaltan tres inquietudes clave sobre la seguridad de la tenencia por parte de los usuarios de la propiedad colectiva: asequibilidad, familiaridad y utilidad, no sólo en la documentación de los derechos sino también en el desarrollo de sistemas para manejar la propiedad colectiva de manera efectiva y sostenible. Esta última inquietud, en particular, resalta la necesidad práctica de vincular el acceso seguro a la tierra y los recursos con oportunidades para usarlos, con el fin de llenar las necesidades de las estrategias de vida, en formas que equilibren el consumo actual y futuro.

La expansión de la agricultura está creando nuevas oportunidades para que los hogares rurales ganen un ingreso en efectivo, pero también plantea el riesgo de que las tierras colectivas puedan ser individualizadas, excluyendo a los grupos más pobres o marginados (e.g.. comunidades de pastores o comunidades en bosques indígenas). Los casos ilustran que existen formas viables de negociar arreglos que pueden apoyar sistemas de producción mixtos, y manejar o prevenir conflictos entre los distintos grupos de usuarios de los recursos.

Si bien tanto la comercialización a gran escala como la agricultura a pequeña escala, están contribuyendo a la individualización de la propiedad colectiva, los estudios de caso muestran mucha más preocupación sobre los impactos de la primera. En la mayoría de los casos, cuando los recursos de la propiedad colectiva son captados por los inversionistas externos, los residentes locales no disfrutan ningún beneficio. A menudo existe un desequilibrio de poder entre las comunidades y los inversionistas externos, lo que hace aún más desafiante, aunque no imposible, para los grupos comunitarios establecer bases para negociar derechos compartidos a la propiedad colectiva.

Las acciones y políticas estatales quizás contribuyen a la nacionalización o privatización de la propiedad colectiva en varias formas. Los estados quizás asuman o reclamen el control directo sobre la propiedad colectiva, como a través del establecimiento de áreas protegidas. Las políticas y las reformas legales quizás fomenten los derechos a la tierra privada ya sea directamente, al abrir las tierras comunitarias al mercado, o indirectamente, al apoyar inversiones en el sector (e.g. ganadería comercial) que tienden a basarse en derechos a la propiedad individual. Como se abordó antes, las acciones y políticas estatales quizás también socavan las instituciones tradicionales que manejan la propiedad colectiva, o generan reclamos superpuestos con respecto a la propiedad colectiva (tierra y otros recursos) que hacen más difícil para los grupos establecer derechos seguros.

Estos ejemplos sugieren que los sistemas tradicionales pueden adaptarse a los nuevos tipos de conflictos, en particular, si hay facilitación o asistencia disponibles para apoyar esta adaptación. En los casos donde surgen conflictos horizontales entre los distintos grupos de usuarios, pueden darse pasos para fortalecer la capacidad de las instituciones locales que manejan la propiedad colectiva, para que también se hagan cargo y prevengan las disputas. En los casos donde existen conflictos verticales, es decir cuando hay un desequilibrio de poder entre las partes en conflicto, el apoyo a la organización comunitaria y la acción colectiva puede ayudar a equilibrar el campo de juego, aumentando la capacidad de los grupos comunitarios a negociar un acceso más seguro a la propiedad colectiva, que es el asunto que con mayor frecuencia se encuentra en el centro de dichas disputas.

Los casos sugieren que la acción colectiva está demostrando ser un enfoque efectivo y fuerte para manejar muchos de los retos que enfrentan los regímenes de propiedad colectiva. Sin embargo todavía hay un amplio reconocimiento de que también se necesitan una nueva legislación y reforma de políticas a fin de apoyar los sistemas de propiedad colectiva y asegurar que los derechos tanto de grupos como individuos estén seguros. Muchos casos señalan que se están formulando anteproyectos de leyes o políticas, y los recomiendan como acciones clave a ser tomadas. En la minoría de estos casos, dichas leyes y políticas ya existen y la atención debe dirigirse ahora a implementarlas.

El aparentemente arduo reto de formular e implementar leyes y políticas que apoyen la propiedad colectiva refleja, al menos en parte, la necesidad de crear la visibilidad y la voz de los pueblos rurales que dependen de la propiedad colectiva para sus estrategias de vida. Mientras las comunidades que manejan los recursos como propiedad colectiva sean dejadas fuera de la toma de decisiones, sus derechos a estos recursos estarán en riesgo, y los sistemas de tenencia a través de los cuales manejan los recursos estarán amenazados. Aumentar, no sólo la participación, sino también el apalancamiento de los procesos e instituciones que determinen las políticas de tenencia de la tierra y manejo de los recursos naturales, podrá ser un elemento importante de los esfuerzos para fortalecer los regímenes de propiedad colectiva.

Tierra, Dignidad y Desarrollo