ASSURER DES RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ
COMMUNE DANS UN MONDE EN GLOBALISATION

Synthèse de 41 études de cas sur les régimes
de propriété commune
en Afrique, Asie, Europe et Amérique latine

• AVANT-PROPOS
• RÉSUMÉ EXÉCUTIF
• INTRODUCTION
• ACCÈS AUX RESSOURCES À TRAVERS LES RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ COMMUNE
• SÉCURITÉ FONCIÈRE SOUS LES RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ COMMUNE
• MENACES AUX RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ COMMUNE
  - Marchés
  - Facteurs démographiques
  - Cadres juridiques et
  de Gouvernance
  - Conflits et Gestion des Conflits
• EXEMPLES DE RÉFORME ET D'INNOVATION
• CONCLUSIONS
• BIBLIOGRAPHIE
• ANNEXE A: DESCRIPTION DES ÉTUDES DE CAS
• ANNEXE B: CANEVAS DES ÉTUDES DE CA
• ABRÉVIATIONS
• Other Useful Resources on Common Property

RÉSUMÉ EXÉCUTIF

Introduction

Dans de nombreuses parties du monde en développement, les populations rurales pauvres dépendent des ressources gérées en commun pour leurs moyens d’existence et pour soutenir leur identité socioculturelle. Ce document présente une synthèse de 41 études de cas sur la propriété commune, rédigées sur la base de perspectives aussi bien communautaires que nationales et provenant de 20 pays d’Afrique, d’Asie, d’Europe et d’Amérique latine. Les études ont pris en considération une diversité de ressources comprenant les forêts, les terrains de parcours et les pêches.

Bien que le document soit très étendu de par sa nature, son but est de servir de point de départ pour dégager des plans et des préoccupations qui se font jour concernant l’objectif plus large d’assurer un accès et des droits aux ressources à travers des régimes de propriété commune. Il identifie également des leçons pertinentes du point de vue des politiques en ce qui concerne les stratégies de réduction de la pauvreté et la gestion durable des ressources naturelles.

Souvent l’accès aux ressources à travers les régimes de propriété commune soutient et renforce les moyens d’existence des familles et communautés pauvres. Un accès sûr peut:

• Permettre aux ménages pauvres et vulnérables de faire face à leurs besoins de base, y compris les ressources pour la consommation du ménage;

• Servir de ‘filet de sécurité des ressources’ pour les ménages pauvres pendant des périodes difficiles;

• Fournir un cadre pour générer des revenus au-delà du niveau de subsistance, à partir de l’utilisation commerciale des ressources à petite échelle ; et

• Contribuer à une utilisation durable des ressources naturelles sur le plan de l’environnement.

En même temps, un certain nombre de menaces existent pour les régimes de propriété commune, comme:

• la privatisation du développement commercial à grande échelle;

• l’expansion de l’agriculture des petits propriétaires;

• l’appropriation des régimes de propriété commune pour la conservation;

• les ambiguïtés au sein des cadres juridiques ; et

• la non-reconnaissance de la loi coutumière.

Accès aux ressources à travers les régimes de propriété commune

Les systèmes de propriété commune restent un moyen important de fournir un accès aux ressources aux individus, ménages et groupes. Les membres de groupes, particulièrement sur la base de la lignée, jouent un rôle marquant dans la fourniture et la gestion de l’accès aux communs, bien qu’il puisse être également possible pour ceux qui ne sont pas membres du groupe de négocier l’accès aux ressources, à condition qu’ils respectent les règlements relatifs à l’accès. D’autre part, les systèmes coutumiers sont vulnérables à la non-reconnaissance par l’état et peuvent manquer de représenter les intérêts de tous les membres pertinents des communautés. Ce sont là des questions clés qui devront être prises en considération lorsque des options seront évaluées pour améliorer la sécurité foncière au sein des régimes de propriété commune, en particulier la sécurité des droits d’accès pour les groupes vulnérables et les ménages pauvres.

L’état peut créer, encourager ou soutenir les droits communautaires de différentes manières, la législation nationale reconnaissant la propriété commune comme étant un moyen. À travers un processus plus impliqué de l’autorité de décentralisation et des droits, les états peuvent fournir une base pour créer ou renforcer les régimes de propriété commune. En donnant des instructions pour une gestion conjointe, l’état peut aussi créer un accès et légitimer l’utilisation locale.

Cependant, l’accès créé à travers des programmes d’état peut aussi présenter des défis. Sans règlements qui soient compris et reconnus par une majorité de la population, des opportunités peuvent se présenter pour des groupes ou des individus puissants d’exploiter les communs en vue d’un gain disproportionné. Pour des individus ou des ménages, l’‘accaparation par l’élite’ peut apparaître lorsque des systèmes fonciers – qu’ils soient coutumiers ou soutenus par l’état – ne parviennent pas à traiter sur le même niveau les membres des communautés plus puissantes et celles qui le sont moins en ce qui concerne l’application des règlements et des sanctions pour l’utilisation des ressources, ou en assurant que les droits aux communs (en particulier les droits d’accès) puissent être réclamés. De plus, durant la décentralisation, les lois et politiques sectorielles qui se chevauchent doivent être harmonisées pour que le risque de conflit intersectoriel soit minimum.

De tels échecs accroissent la pression, non seulement sur les ressources naturelles, mais aussi sur les régimes fonciers qui gouvernent leur accès. En outre, dans des discussions sur la sécurité foncière de la propriété commune, on devrait prendre en considération de manière plus profonde dans quelle mesure les régimes de propriété sont abordables, accessibles et durables, sur la base des propres perceptions des utilisateurs de la ressource quant aux systèmes fonciers qui existent.

Des systèmes de propriété commune peuvent également apparaître à travers une action organisée de la part des communautés. Plusieurs cas ont démontré comment l’action communautaire, y compris celle entreprise en alliance avec des organisations extérieures de soutien, élargit l’accès même lorsque des cadres juridiques ne soutiennent pas les droits collectifs. Les communautés sont également de plus en plus poussées à se mettre ensemble pour faire face aux menaces de l’exploitation commerciale des ressources, en particulier des industries extractives.

Menaces auxquelles doivent faire face les régimes de propriété commune

Il y a un éventail de pressions et de défis auxquels doivent faire face les systèmes de propriété commune. Certains d’entre eux sont ‘internes’, provenant par exemple du sein de la communauté ; d’autres sont ‘externes’, par exemple enracinés dans des processus ou des institutions hors du contrôle des utilisateurs locaux. Souvent, ces défis – tels que la dégradation environnementale ou la privatisation – reflètent l’interaction entre des facteurs aussi bien internes qu’externes.

Individualisation des communs. Les zones rurales sont de plus en plus liées aux marchés régionaux et nationaux, et dans de nombreux cas des opportunités d’obtenir des revenus à travers l’utilisation commerciale des communs sont en augmentation. Tandis que cette tendance pourrait aider les ménages ruraux à améliorer leurs moyens d’existence en tirant sur les ressources des communs, elle peut aussi mener à des contestations parmi les différents groupes d’utilisateurs ou entre les familles plus pauvres et les familles plus riches au sein d’une communauté. La commercialisation au niveau local peut, dans certains cas, créer de nouvelles motivations pour la gestion conjointe des communs. Mais c’est un processus qui semble avoir plus de coûts que de bénéfices. Les coûts environnementaux, y compris la diminution et la dégradation des ressources à long terme, peuvent aussi résulter de l’expansion de l’agriculture de petits exploitants et d’une utilisation commerciale plus intensive des communs.

Commercialisation et investissement extérieur. De plus en plus, les investissements extérieurs sont en compétition avec les résidents locaux pour l’accès aux communs. Ceci comprend les investissements intensifs de capital dans des secteurs commerciaux tels que les industries extractives, l’exploitation du bois et le pâturage ainsi que l’agriculture de plantation. Souvent lorsque la commercialisation est incitée par l’investissement extérieur, la part du lion des bénéfices profite à ces investisseurs extérieurs. Sans accès au capital, et avec le manque de compétences spécifiques à ces secteurs, l’investissement et les opportunités de travail pour les résidents locaux sont limités.

Pressions démographiques. Les facteurs démographiques tels que l’accroissement de la population, les migrations et le VIH/SIDA, mettent la pression sur les régimes de propriété commune. La pression démographique contribue à l’empiètement et à la dégradation des ressources forestières, par exemple lorsque les agriculteurs migrants sont en compétition pour les ressources avec les communautés de pasteurs et de populations autochtones ; dans ces cas, les nouveaux venus peuvent ne pas respecter les institutions coutumières locales, générant des contestations. Dans les régions où l’on constate de hauts niveaux en augmentation de VIH/SIDA, l’accès à la terre et aux ressources gérées en tant que communs – particulièrement par les femmes et les chefs de famille de sexe féminin – est en péril. Ceci crée ou aggrave l’insécurité alimentaire, rendant tout plus difficile pour les familles touchées par la maladie de subvenir à elles-mêmes.

Accaparation par l’élite.L’utilisation disproportionnée des régimes de propriété commune dans une zone donnée par les ménages plus riches ou plus puissants, ainsi que les avantages qui en dérivent pour eux, ne sont pas seulement une menace dans les zones où les régimes fonciers sont faibles ou n’existent pas (comme dans des situations d’accès ouvert). L’accaparation par l’élite représente également une menace sérieuse là où les régimes de propriété commune fonctionnent, mais d’une manière qui permet aux utilisateurs des ressources les plus puissants d’avoir le contrôle sur les processus de prise de décision.

Cadres juridiques et de gouvernance. Il est important de prendre en considération les menaces décrites ci-dessus dans le sens qu’elles sont en relation avec les politiques et actions gouvernementales, plutôt que dans le sens de tendances exogènes. Les politiques gouvernementales, qui encouragent la commercialisation des ressources naturelles, marginalisent les institutions autochtones et coutumières, ou simplement se chevauchent et créent de la confusion parmi les utilisateurs de ressources, sont toutes des facteurs contribuant aux pressions sur les régimes de propriété commune.

Conflits axés sur les ressources. Lorsque des contestations sur les communs apparaissent, souvent les pauvres et les marginalisés sont privés d’un accès ou ont un accès limité aux ressources vitales - telles que les zones de pâturage, l’eau, le bois ou les fruits – devenant donc encore plus vulnérables. Comme le conflit en soi génère habituellement davantage d’insécurité, les contestations menacent de créer un cercle vicieux dans lequel la pression sur le régime de propriété commune lui-même s’accroît. Pour cette raison, des mécanismes visant à traiter le conflit, y compris à travers la facilitation par des organisations externes, sont un ingrédient nécessaire de régimes forts de propriété commune.

Réforme et innovation

Le renforcement de la sécurité de l’accès aux communs a pris différentes formes, y compris l’élaboration de nouvelles lois et politiques, la décentralisation des autorités de l’état, le soutien aux institutions au niveau local, et des initiatives d’action collective et d’organisation locale. D’autres innovations cherchent à développer de nouvelles institutions socio-économiques ou à améliorer la durabilité environnementale.

Action collective et organisation. Les formes les plus communes de réponse aux pressions et aux menaces pour les communs sont une action collective et l’organisation communautaire. L’objectif est souvent de créer des structures locales de soutien plus fortes, incluant la renégociation des arrangements de pouvoir entre les communautés, l’état et les autres acteurs. Des partenariats entre les communautés et des organisations non gouvernementales (ONG) ou des institutions liées au projet peuvent également accroître de manière importante le soutien à l’action collective.

Réformes juridiques et politiques. Souvent les lois et les politiques de l’état ne fournissent pas une reconnaissance adéquate des régimes de propriété commune et un soutien à ces régimes. En même temps, des changements au cadre juridique peuvent créer un ‘environnement favorable’ dans lequel les populations rurales prennent part aux prises de décision qui les affectent, y compris des processus politiques qui concernent les communs. Les organisations populaires rurales et les ONG doivent avoir un espace pour jouer un plus grand rôle dans la réforme politique et juridique, de manière qui augmente l’influence des populations qui dépendent des communs au sein de tels processus.

Décentralisation et autonomisation des autorités coutumières. Un soutien adéquat aux processus de décentralisation ou de dévolution est nécessaire afin que les communautés locales ou les autorités coutumières soient en mesure d’accomplir leurs tâches et responsabilités pour lesquelles elles ont été habilitées. Ce soutien peut venir de l’état, d’ONG ou d’autres groupes de la société civile, d’organisations internationales, ou d’une combinaison de différentes sources. Tandis que la dévolution est considérée importante, elle est souvent compliquée par le conflit entre les institutions coutumières et d’état, spécialement s’il y a un manque de clarté quant à leurs rôles et responsabilités. Les dirigeants traditionnels imposent souvent le respect sur des questions civiques et culturelles, et pourraient encore former une base pour la promotion d’une gestion durable des ressources naturelles axée sur les communautés, au sein du contexte de la décentralisation.

Gestion du conflit. Pour que des systèmes de propriété commune gèrent de manière efficace les conflits sur les ressources partagées, il doit y avoir des manières d’appliquer les règlements et de fournir à tous les membres de la communauté un accès aux mécanismes de résolution des conflits. Les processus de négociation doivent reconnaître les différents utilisateurs qui ont un intérêt dans la propriété commune, et qui cherchent à accroître l’influence dans la négociation des groupes les plus faibles ou marginalisés. Créer la capacité des institutions foncières est crucial pour que les régimes de propriété commune gèrent des conflits.

Conclusions

Beaucoup d’hommes et de femmes des zones rurales dépendent, pour leur subsistance, de divers produits provenant des communs, y compris durant les périodes de vaches maigres. L’accès aux communs est particulièrement crucial pour les communautés de pasteurs, pour lesquels la sécurité alimentaire est avant tout, si non entièrement, dépendante de l’accès aux pâturages et aux sources d’eau. Quelques autres dépendent de produits provenant des communs pour la génération de revenus au-delà de la subsistance. Cependant, ces préférences ne sont pas uniformes ou statiques, et elles évoluent lorsque les communautés doivent faire face à des circonstances extérieures et intérieures en changement.

Les encouragements des gouvernements en ce qui concerne la sécurité des droits de propriété commune sont mélangés. La plupart des gouvernements ont une forte motivation à générer des revenus à travers l’investissement dans les industries extractives, ou une utilisation non consommatrice telle que la conservation et le tourisme. La propriété commune est souvent une victime, car les gouvernements reçoivent une pression pour la fourniture de ces ressources, y compris un système de droits de propriété (généralement privés et individuels) qui convient aux investisseurs. Dans plusieurs cas, cependant, des communautés organisées ont bloqué l’attribution extérieure de haut en bas des communs.

Les systèmes coutumiers restent une autorité importante, soutenant et appliquant la propriété commune. Il y a moins d’occasions où la législation d’état est la principale source de légitimité pour les droits de propriété commune, lorsqu’elle est comparée aux systèmes coutumiers jouant ce rôle, en partie parce que de nombreux pays n’ont pas encore de cadres juridiques qui reconnaissent les régimes de propriété commune. Les systèmes coutumiers de propriété commune peuvent demeurer vulnérables lorsqu’ils ne sont pas reconnus par l’état, en particulier quand les gouvernements prennent des mesures ou élaborent des politiques qui sapent l’autorité des institutions coutumières.

Il existe également une tendance récente envers les formes de gouvernance décentralisée et la reconnaissance formelle et non formelle des droits communautaires. En dépit de cette tentative souvent bien intentionnelle de la décentralisation et/ou de la dévolution, des ambiguïtés dans la législation intersectorielle en ce qui concerne les rôles de responsabilité des autorités locales et coutumières ont eu pour résultat une insécurité supplémentaire pour la gestion des communs qui est décrite ci-après.

Le rôle des projets dans la création de l’accès aux régimes de propriété commune semble être en augmentation. Ceux-ci impliquent divers arrangements négociés entre les communautés, l’état et d’autres acteurs du développement. Des partenariats avec des organisations non gouvernementales, des facilitateurs de projets de développement et l’état peuvent tous fournir un soutien important aux institutions locales qui gèrent la propriété commune, et faciliter l’adaptation aux pressions et aux menaces auxquelles doivent faire face les communs.

L’action collective peut être une approche efficace et solide pour traiter nombre des défis qui se présentent aux régimes de propriété commune. De plus, la nouvelle législation et la réforme politique sont également nécessaires pour soutenir les systèmes de propriété commune. Le défi d’élaborer et de mettre en œuvre des lois et des politiques qui appuient la propriété commune reflète, du moins en partie, la nécessité d’accroître la visibilité et la voix des populations rurales qui dépendent des communs pour leurs moyens d’existence. Augmenter non seulement la participation mais aussi l’influence sur les processus et institutions qui déterminent la propriété foncière et les politiques de gestion des ressources naturelles devrait être un élément important des efforts pour renforcer les régimes de propriété commune.