ASEGURANDO LOS REGÍMENES DE
PROPIEDAD COLECTIVA EN UN MUNDO GLOBALIZADO

Síntesis de 41 estudios de caso sobre regímenes
de propiedad colectiva de África, Asia, Europa
y América Latina
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RESUMEN EJECUTIVO

Introducción

En muchas partes del mundo en desarrollo, los pobres de las zonas rurales dependen de recursos que son de propiedad colectiva para sus medios de vida y mantener sus identidades socio-culturales. Este documento presenta una síntesis de 41 estudios de casos sobre la propiedad colectiva, elaborados tanto desde la perspectiva de la comunidad como nacional de 20 países de África, Asia, Europa y América Latina. Los estudios consideraron una diversidad de recursos incluyendo bosques, tierras de pastoreo y áreas de pesquería.

Si bien este documento es por naturaleza bastante amplio, su propósito es servir como punto de partida para esbozar patrones y preocupaciones emergentes en relación a la meta más amplia de asegurar el acceso y los derechos a los recursos a través de regímenes de propiedad colectiva. El documento también identifica lecciones pertinentes de políticas para estrategias de reducción de la pobreza y el manejo sostenible de los recursos naturales.

El acceso a los recursos a través de regímenes de propiedad colectiva a menudo mantiene y fortalece los medios de vida de familias y comunidades pobres. La seguridad en el acceso puede:

  • Permitir a los hogares pobres y vulnerables satisfacer sus necesidades básicas, incluyendo recursos para el consumo del hogar;
  • Servir como una ‘red de protección de recursos’ para hogares vulnerables durante tiempos difíciles;
  • Proporcionar un marco para generar ingresos más allá del nivel de subsistencia a partir del uso comercial de los recursos a pequeña escala y
  • Contribuir con un uso ambientalmente más sostenible de los recursos naturales.

Al mismo tiempo, existe una cantidad de amenazas a los regímenes de propiedad colectiva, que incluyen:

  • La privatización para el desarrollo comercial a gran escala;
  • La expansión de la agricultura de pequeños propietarios;
  • La apropiación de los regímenes de propiedad colectiva para conservación;
  • Las ambigüedades dentro de los marcos legales, y
  • El no reconocimiento de la ley fundada en la costumbre

El acceso a los recursos a través de los regimenes de propiedad colectiva

Los sistemas de propiedad colectiva siguen siendo un medio prominente para proporcionar acceso a los recursos a individuos, hogares y grupos. La membresía de grupos, particularmente basada en linaje, desempeña un papel importante para proporcionar y manejar el acceso a la propiedad colectiva, aunque es posible para quienes no sean miembros del grupo negociar el acceso a los recursos, siempre y cuando sigan las reglas establecidas para el acceso a los mismos. Por otra parte, los sistemas fundados en la costumbre son vulnerables al hecho de no ser reconocidos por el Estado y pueden no representar suficientemente los intereses de todos los miembros pertinentes de la comunidad. Estos son temas clave a considerar cuando se evalúan opciones para mejorar la seguridad en la tenencia dentro de los regímenes de propiedad colectiva, particularmente, la seguridad en los derechos de acceso para los grupos vulnerables y los hogares pobres.

El Estado puede crear, alentar o sostener los derechos de la comunidad de varias maneras, siendo un medio las leyes nacionales para reconocer la propiedad colectiva. A través de un proceso de más participación en la descentralización de la autoridad y los derechos, los estados pueden proporcionar una base para crear y fortalecer los regímenes de propiedad colectiva. Al obligar a un manejo conjunto, el estado puede también crear acceso y legitimar el uso local.

Sin embargo, el acceso creado a través de programas estatales también puede presentar retos. Sin reglas que sean comprendidas y reconocidas por la mayoría de la población, pueden surgir oportunidades para que grupos o individuos poderosos exploten la propiedad colectiva para obtener una ganancia desproporcionada. Para individuos u hogares, el control por parte de pequeños grupos poderosos puede ocurrir cuando los sistemas de tenencia – ya sean usados habitualmente o apoyados por el estado – no tratan de igual manera a los miembros más poderosos y menos poderosos de la comunidad, en términos de aplicación de reglas y sanciones por el uso de recursos, o al asegurar que puedan reclamar los derechos a la propiedad colectiva (particularmente los derechos de acceso). Además, durante la descentralización, las leyes y políticas sectoriales que se superponen necesitan ser armonizadas para minimizar el riesgo de un conflicto trans-sectorial.

Tales fallas aumentan la presión, no solamente sobre los recursos naturales, sino también sobre los regímenes de tenencia que rigen su acceso. Más aún, los temas de asequibilidad, accesibilidad y sostenibilidad de los regimenes de tenencia deben ser considerados más plenamente en las discusiones sobre la seguridad en la tenencia de la propiedad colectiva, basándose en las propias percepciones que los usuarios de los recursos tengan de los sistemas de tenencia existentes.

Los sistemas de propiedad colectiva también pueden surgir a través de la acción organizada de las comunidades. Varios casos demostraron de qué manera las acciones llevadas a cabo por la comunidad, incluyendo las realizadas en alianza con organizaciones externas de apoyo, expanden el acceso aún donde los marcos legales no apoyen los derechos colectivos. Las comunidades además son cada vez más condicionadas a organizarse ellas mismas en vista de las amenazas que presentan la explotación comercial de los recursos, particularmente por parte de las industrias de extracción.

Amenazas que enfrentan los regímenes de propiedad colectiva

Existe un rango de presiones y retos que enfrentan los sistemas de propiedad colectiva; algunos de estos son ‘internos’, provienen del interior de una comunidad; otros son ‘externos’, arraigados en procesos o instituciones fuera del control de los usuarios locales. A menudo, estos retos – tales como la degradación o privatización ambiental – reflejan la interrelación entre los factores internos y externos.

Individualización de la propiedad colectiva. Las áreas rurales están cada vez más conectadas con los mercados regionales y nacionales y, en muchos casos, se están ampliando las oportunidades para generar ingresos a través del uso comercial de la propiedad colectiva. Si bien esta tendencia puede ayudar a los hogares rurales a mejorar sus medios de vida al utilizar recursos provenientes de la propiedad colectiva, también puede llevar al surgimiento de disputas entre los distintos grupos de usuarios o entre las familias más pobres y más pudientes dentro de una comunidad. En este escenario, la comercialización a nivel local puede, en algunos casos, crear nuevos incentivos para un manejo conjunto de la propiedad colectiva. Aún así, este es un proceso que parece tener más costos que beneficios. Los costos ambientales, incluyendo el agotamiento y la degradación de los recursos en el largo plazo, pueden resultar además de la expansión de la agricultura de pequeños propietarios y el uso comercial más intensivo de la propiedad colectiva.

Comercialización e inversión externa. De forma creciente, las inversiones externas están compitiendo con los residentes locales por el acceso a la propiedad colectiva. Estas incluyen inversiones intensivas de capital en sectores comerciales tales como minería, extracción de madera y ganadería y agricultura de plantación. A menudo, donde la comercialización es instigada por la inversión externa, la parte más importante de los beneficios es disfrutada por los inversionistas externos. Sin acceso al capital y la carencia de habilidades específicas en estos sectores, las oportunidades de inversión y de trabajo para los residentes locales son limitadas.

Presiones demográficas Los factores demográficos tales como el aumento poblacional, la migración y el VIH/SIDA están ejerciendo presión sobre los regímenes de propiedad colectiva. La presión de la población está contribuyendo al abuso y degradación de los recursos forestales, como cuando los agricultores migrantes compiten por los recursos con comunidades de pastores e indígenas; en estos casos, los recién llegados pueden irrespetar las instituciones locales habituales, generando disputas. En regiones donde existen tasas altas y crecientes de VIH/SIDA, el acceso a la tierra y a los recursos manejados como propiedad colectiva – particularmente por parte de mujeres y hogares encabezados por mujeres – se encuentra en peligro. Esto crea o exacerba la inseguridad alimentaria, haciendo más difícil para las familias afectadas por la enfermedad mantenerse, a sí mismas.

Control de pequeños grupos poderosos (Elite captures) El uso desproporcionado de los regímenes de propiedad colectiva y el beneficio obtenido por parte de hogares más ricos o más poderosos en un área dada, no solamente son una amenaza en áreas en donde los regímenes de tenencia son débiles o inexistentes (como en situaciones de acceso abierto). El control de pequeños grupos poderosos presenta además una amenaza significativa donde los regímenes de propiedad colectiva se encuentran en funcionamiento, pero en formas que le permiten a los usuarios de recursos más poderosos, obtener control sobre los procesos de toma de decisiones.

Marcos legales y de gobernanza Es importante considerar las amenazas descritas anteriormente como relacionadas con políticas y acciones gubernamentales más que como tendencias exógenas. Las políticas gubernamentales que alientan la comercialización de los recursos naturales, marginan a las instituciones indígenas y tradicionales, o simplemente traslapan y crean confusión entre los usuarios de recursos, son factores que contribuyen a las presiones que se ejercen sobre los regímenes de propiedad colectiva.

Conflictos basados en los recursos Cuando surgen las disputas sobre la propiedad colectiva, a menudo los pobres y marginados son dejados sin o con poco acceso a recursos vitales – tales como áreas de pastoreo, agua, madera o frutas – volviéndose de esta manera aún más vulnerables. En la medida en que el conflicto mismo genera más inseguridad, las disputas amenazan con crear un círculo vicioso en el cual la presión sobre el régimen de propiedad mismo se incrementa. Por esta razón, los mecanismos para ocuparse de los conflictos, incluyendo a través del facilitamiento por parte de organizaciones externas, son un ingrediente necesario de los regímenes de propiedad colectiva fuertes.

Reforma e innovación

El fortalecimiento de la seguridad del acceso a la propiedad colectiva ha tomado formas distintas, incluyendo el desarrollo de nuevas leyes y políticas, la descentralización de las autoridades estatales, el apoyo a instituciones a nivel local, e iniciativas de acción colectiva y organización local. Otras innovaciones buscan desarrollar nuevas instituciones socioeconómicas o mejorar la sostenibilidad ambiental.

Acción y organización colectiva Las formas más comunes de respuesta a las presiones y amenazas a la propiedad colectiva son la acción colectiva y la organización de la comunidad. A menudo la meta es crear estructuras locales que brinden más apoyo, incluyendo la renegociación de arreglos de poder entre comunidades, el Estado y otros actores. Las asociaciones entre comunidades y organizaciones no gubernamentales (ONG) o instituciones relacionadas con proyectos, también pueden aumentar significativamente el apoyo a la acción local colectiva.

Reformas legislativas y de políticas A menudo las leyes y políticas estatales no brindan un reconocimiento adecuado ni apoyo a los regímenes de propiedad colectiva. Al mismo tiempo, los cambios al marco legal pueden crear un ‘ambiente facilitador’ en el cual los pobladores rurales tomen parte en las tomas de decisiones que les afectan, incluyendo los procesos de política relativos a la propiedad colectiva. Las organizaciones de pobladores rurales y las ONG deben tener espacio para desempeñar un papel más fuerte en la reforma de políticas y legislativa, en formas que incrementen el el bienestar de la gente que depende de la propiedad colectiva dentro de tales procesos.

Descentralización y empoderamiento de las autoridades tradicionales Se necesita un apoyo adecuado para los procesos de descentralización o transferencia de poder, de manera que las comunidades locales o las autoridades tradicionales puedan desempeñar las responsabilidades para las cuales están siendo empoderadas. Este apoyo puede provenir del Estado, de ONGs o de otros grupos de la sociedad civil, de organizaciones internacionales o de una combinación de distintas fuentes. Si bien la transferencia de poder es vista como algo importante, a menudo se complica por el conflicto entre las instituciones tradicionales y las estatales, particularmente, si hay una falta de claridad en cuanto a sus papeles y responsabilidades. A menudo, los líderes tradicionales imponen el respeto en temas cívicos y culturales, y aún podrían formar una base para la promoción de un manejo sostenible de los recursos naturales y con base en la comunidad, dentro del contexto de la descentralización.

Gestión de conflictos Para que los sistemas de propiedad colectiva manejen de forma efectiva los conflictos sobre recursos compartidos, deben existir maneras de hacer cumplir las reglas y brindarle a todos los miembros de la comunidad el acceso a los mecanismos de resolución de disputas. Los procesos de negociación deben reconocer a los distintos usuarios que tengan interés en la propiedad colectiva y que busquen incrementar la capacidad de negociación de grupos más débiles o marginados. El fortalecimiento de la capacidad de las instituciones de tenencia es vital para que los regímenes de propiedad colectiva manejan los conflictos.

Conclusiones

Muchos hombres y mujeres rurales dependen para subsistir de diversos productos provenientes de la propiedad colectiva, incluso durante tiempos difíciles. El acceso a la propiedad colectiva es particularmente crucial para las comunidades de pastores, para quienes la seguridad alimentaria es dependiente del acceso a pastizales y recursos acuíferos. Otros cuantos dependen de productos provenientes de la propiedad colectiva para generar ingresos más allá del nivel de subsistencia. Sin embargo, estas preferencias no son uniformes o estáticas, y evolucionan cuando las comunidades se enfrentan a circunstancias externas e internas cambiantes.

Los incentivos gubernamentales relativos al aseguramiento de los derechos de la propiedad colectiva son mixtos. La mayoría de los gobiernos tienen un fuerte incentivo para generar rentas a través de la inversión en industrias de extracción o para usos no destinados al consumo, tales como la conservación y el turismo. La propiedad colectiva a menudo es una víctima, en la medida que los gobiernos son presionados para proveer estos recursos naturales, incluyendo un sistema de derechos de propiedad (usualmente privado e individual) apropiado para los inversionistas. Sin embargo, en muchos casos la organización de la comunidad ha frustrado exitosamente las asignaciones externas de arriba hacia abajo de la propiedad colectiva.

Los sistemas tradicionales continúan siendo una autoridad importante, respaldando e imponiendo la propiedad colectiva. Existen menos instancias en donde la legislación estatal es la fuente principal de legitimidad para los derechos de la propiedad colectiva, cuando se compara con los casos donde los sistemas tradicionales desempeñan este papel, en parte debido a que numerosos países aún carecen de marcos legales para reconocer los regímenes de propiedad colectiva. Los sistemas de propiedad colectiva tradicionales pueden seguir siendo vulnerables cuando no son reconocidos por el estado, particularmente, cuando los gobiernos llevan a cabo acciones o establecen políticas que socavan la autoridad de las instituciones tradicionales.

También existe una tendencia reciente hacia formas descentralizadas de gobierno y el reconocimiento formal e informal de los derechos de la comunidad. No obstante este intento, a menudo bien intencionado, de descentralización y/o transferencia de poder, las ambigüedades en la legislación trans-sectorial en los papeles de las responsabilidades de las autoridades locales y tradicionales, ha resultado en una mayor inseguridad para el manejo de la propiedad colectiva, las cuales se resumen a continuación.

El papel de los proyectos en la creación de acceso a regímenes de propiedad colectiva parece estar incrementándose. Esto involucra a varios arreglos negociados entre las comunidades, el Estado y otros actores del desarrollo. Las asociaciones con organizaciones no gubernamentales, los facilitadores de proyectos de desarrollo y el Estado pueden brindar un apoyo importante a las instituciones locales que manejan la propiedad colectiva y facilitar la adaptación a las presiones y amenazas que enfrenta la propiedad colectiva.

La acción colectiva puede ser un enfoque efectivo para abordar muchos de los retos que enfrentan los regímenes de propiedad colectiva. Aún así, también se necesitan nuevas leyes y reformas de políticas para apoyar a los sistemas de propiedad colectiva. El reto de desarrollar e implementar leyes y políticas que apoyen a la propiedad colectiva refleja, al menos parcialmente, la necesidad de incrementar la visibilidad y la voz de los pueblos rurales que dependen de la propiedad colectiva para sus medios de vida. Aumentar no solamente la participación en los procesos e instituciones que determinan la tenencia de la tierra y las políticas para el manejo de los recursos naturales, debe ser un elemento importante de los esfuerzos dirigidos a fortalecer los regímenes de propiedad colectiva.

Tierra, Dignidad y Desarrollo