ASEGURANDO LOS REGÍMENES DE
PROPIEDAD COLECTIVA EN UN MUNDO GLOBALIZADO

Síntesis de 41 estudios de caso sobre regímenes
de propiedad colectiva de África, Asia, Europa
y América Latina
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INTRODUCCIÓN

En muchas partes del mundo en desarrollo, los pobres de las áreas rurales dependen cada vez más de recursos compartidos para sus medios de vida. Un número creciente de estudios muestran la importancia que tienen los recursos de propiedad colectiva en las vidas y estrategias de vida rurales (Beck and Nesmith, 2001; Jodha, 1992; Adhikari, 2005). Si bien los estudios a nivel de comunidad y de país han proporcionado fotografías instantáneas importantes de lugares y recursos particulares, también son necesarias evaluaciones de naturaleza más global para ayudar a establecer la magnitud de la dependencia de los recursos de la propiedad colectiva tanto para los formuladores de políticas preocupados con las estrategias para la reducción de la pobreza, así como para los interesados en el manejo sostenible de los recursos, y para identificar tendencias y adaptaciones pertinentes para la seguridad de la tenencia en la propiedad colectiva.

En los últimos años se ha visto un incremento constante en la interconectividad de las economías en desarrollo y las desarrolladas. Además, las crisis sociales, económicas y ambientales (tales como conflictos armados, incrementos en el precio del petróleo, y cambio climático) están afectando a las comunidades y países a nivel mundial. Es necesario hacer comparaciones entre países para actualizar nuestros conocimientos sobre la propiedad colectiva y proporcionar algunas percepciones tempranas a la luz de las condiciones sociales, económicas y políticas rápidamente cambiantes.

Este documento de síntesis comprende ó muestra los principales hallazgos obtenidos en los 41 estudios de caso sobre sistemas de propiedad colectiva provenientes de 20 países en África, Asia, Europa y América Latina. Entre junio y septiembre del 2005, la iniciativa de Acción Colectiva y Derechos de Propiedad del CGIAR (CAPRi) y la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra (la Coalición) (ILC) hicieron un llamado a estudios de casos que contribuyeran a un estudio conjunto sobre “Propiedad colectiva rural en una perspectiva de desarrollo y modernización.”(1)A El principal propósito de los estudios de caso, fue evaluar el estado actual de la propiedad colectiva y comenzar a identificar lecciones e intervenciones que puedan elevar el estatus de los regímenes de propiedad colectiva, particularmente, en los debates de políticas.

Académicos, investigadores, miembros de organizaciones de la sociedad civil y funcionarios de proyectos gubernamentales contribuyeron con un total de 41 estudios de caso.(2)A Estos abordaron ejemplos de propiedad colectiva con una variedad de escenarios y de recursos naturales, incluyendo áreas forestales y agroforestales, pastizales y tierras para ganadería, tierras para uso agrícola y recursos de agua dulce y marinos.

Este documento brinda un panorama general de los hallazgos obtenidos en estos estudios de caso. Si bien este estudio es por naturaleza bastante amplio, se espera que sirva como punto de partida para establecer patrones y preocupaciones emergentes con relación a la meta más amplia de asegurar el acceso y los derechos a los recursos por medio de regímenes de propiedad colectiva, a través de los distintos escenarios así como también a través de un rango de recursos naturales. La primera sección resume la metodología del estudio, proporciona una definición de términos básicos y reflexiona acerca de por qué la propiedad colectiva es importante. La segunda sección considera cómo los grupos e individuos logran acceso y derechos a los recursos colectivos. La segunda y tercera secciones tratan el problema de la seguridad en la tenencia para la propiedad colectiva, primero discutiendo cómo puede evaluarse la seguridad de la tenencia y segundo, identificando los factores y procesos que ponen en peligro dicha seguridad. La sección final proporciona ejemplos de cómo algunas innovaciones intentaron fortalecer los regímenes de propiedad colectiva. Esto es seguido por una conclusión que extrae las lecciones clave aprendidas de los estudios de caso.

Metodología

Se solicitó a los autores de los estudios de caso que prepararan sus contribuciones basados en un marco de estudios que CAPRi y la Coalición prepararon en colaboración con el Servicio de Tenencia de la Tierra de FAO. Al desarrollar un esquema de preguntas comunes, los estudios de caso pudieron ser comparados por países y tipos de recursos naturales. Se agruparon las preguntas en dos grupos relacionados con regímenes de propiedad colectiva.(3)A El primer grupo se enfocó a nivel de la comunidad e incluyó:

  • ¿Qué tipos de arreglos de tenencia de propiedad colectiva existen, y cuáles son sus fuentes de legitimidad?
  • ¿Cómo definen los hogares y las comunidades las relaciones y la seguridad de la tenencia en la propiedad colectiva?
  • ¿Cuáles son los usos de los recursos manejados como propiedad colectiva, y hasta qué punto estos se relacionan con los medios de vida o el bienestar?
  • ¿Cuáles son las formas de organización de la comunidad o las dinámicas de poder, y cómo éstas interactúan con los sistemas de propiedad colectiva?
  • ¿Qué elementos de la tenencia de propiedad colectiva están desempeñándose de manera efectiva? ¿Qué elementos necesitan ser mejorados?

El segundo grupo se enfocó en las leyes y políticas nacionale, e incluyó:

  • ¿Cuáles son las políticas actuales de gobierno y cómo éstas se relacionan con los sistemas de propiedad colectiva?
  • ¿Existen instituciones responsables de la implementación de políticas sobre la propiedad colectiva? De ser así, ¿Cómo se están desempeñando?
  • ¿Cómo interactúan las políticas dirigidas a la propiedad colectiva con los temas de políticas nacionales, por ejemplo, la producción agrícola, la urbanización y la conservación?
  • ¿Qué retos existen en términos de desarrollar o reformar el marco nacional hacia la propiedad colectiva? ¿Cuáles son las propuestas alternativas para reformar leyes, políticas y arreglos institucionales?
  • ¿Cómo están involucradas las asociaciones populares, las ONG u otros actores en los esfuerzos para reformar los arreglos de propiedad colectiva?

Un análisis preliminar de los estudios de caso buscó identificar y agrupar los hallazgos y recomendaciones clave de los autores, de acuerdo con los temas comunes del marco propuesto (,formas de arreglos de tenencia, organización e instituciones comunitarias, marco legal e institucional, uso y administración de recursos, cambios y adaptaciones que estén ocurriendo y oportunidades o recomendaciones para la reforma de políticas). Este mapeo de información cualitativa conformó la base del análisis presentado en este documento de síntesis. Adicionalmente, de septiembre a octubre del 2005 se llevó a cabo en Internet un foro sobre propiedad colectiva que involucró a los autores de estudios de caso y otros participantes, y los comentarios derivados de esta discusión electrónica fueron también incorporados en este documento de síntesis.

Terminología: Sistemas de tenencia y acceso a los recursos a través de regímenes de propiedad colectiva

Este documento se refiere a un número de términos relacionados con el estudio de sistemas de tenencia y acceso a la tierra y a los recursos a través de regímenes de propiedad colectiva.

Fondo de recursos de uso común (Common-pool resources) también mencionados como CPRs en inglés) se refiere a los recursos naturales donde lo que usa una persona disminuye lo que puede usar otra y donde a menudo es necesario, aunque difícil y costoso, excluir del uso del recurso a otros usuarios que están fuera del grupo (Ostrom 2000; Ostrom et al 1994).(4) A Los recursos de uso común se refieren a los atributos o características de un recurso. Propiedad colectiva es “un régimen de propiedad formal o informal que asigna una cantidad de derechos a un grupo. Tales derechos pueden incluir posesión, manejo, uso, exclusión, acceso a un recurso compartido.” (Hess 2006) El término régimen de propiedad colectiva representa un conjunto de instituciones, regulaciones y prácticas de manejo que están sujetos a la toma de decisiones colectivas. En este sentido, el término se refiere a los tipos de instituciones de tenencia que existen, no a los recursos en sí. (Dietz et al 2002; Ostrom 2000).

Es importante señalar que si bien los regímenes de propiedad colectiva son definidos principalmente en términos de derechos colectivos, estos también podrían representar un rango de distintos derechos tanto para individuos como para grupos tales como acceso, retiro, manejo, exclusión, alienación (Schlager y Ostrom, 1992). Tal como ilustraron los estudios de caso, estos derechos múltiples para el mismo recurso pueden también ser ejercidos de diversas formas en momentos diferentes; por ejemplo, el acceso post-cosecha a los campos de cultivo por parte de los pastores, o la interrupción de las fronteras territoriales entre los Karamojong durante las temporadas de lluvia, o el acceso a árboles frutales controlados de forma individual durante la temporada seca en Muzarabani, distrito de Zimbabwe, y la recolección de bambú en tierras poseídas de forma individual en el norte de Tailandia. En algunos casos existe un elemento espacial distinto, como cuando tierras en barbecho adyacentes a tierras productivas privadas son tratadas como propiedad individual, mientras que tierras en barbecho similares, si están contiguas, son tratadas como propiedad colectiva./ adyacente. Este cambio en los derechos a lo largo del tiempo y el espacio es capturado por el concepto de ‘nichos de tenencia’ (Bruce, 2000). En un caso de Etiopía, el autor identifica la existencia de “derechos de acceso confusos”, en los cuales las jerarquías entre los distintos usuarios se reflejan en derechos de acceso asimétricos, como los derechos primarios, secundarios y terciarios para el uso de tierras de pastoreo y agua, que pueden variar dependiendo de circunstancias sociales y ecológicas (Aredo 2005a).

“Derechos de acceso confusos en economías de pastoreo– Estudios de casos del sur”,
Dejene (Etiopía 2005)

Los regímenes de propiedad colectiva además son diferentes de la tenencia comunal, la cual se refiere más ampliamente a sistemas de tenencia con base en la comunidad en los cuales alguna forma de autoridad colectiva (como la, familia extendida, clan u otra agrupación social) posee derechos de asignación (Bruce 1999). Los recursos bajo la tenencia comunal pueden, en la práctica, ser usados y controlados individualmente o colectivamente (Otsuka y Place, 2001). Al interior de la tenencia comunal, alguna porción de tierra y recursos pueden ser manejados como propiedad colectiva tal como fue descrito en varios estudios de caso.(5)

Estrategias de vida, equidad y la propiedad colectiva: por qué los regímenes de propiedad colectiva importan

Una gran cantidad de literatura proporciona ejemplos sobre las funciones de equidad, eficiencia y sostenibilidad de los regímenes de propiedad colectiva. Se ha señalado que el acceso a los recursos a través de los regimenes de propiedad colectiva, mantienen e incluso fortalecen las estrategias de vida de los pobres en áreas rurales, ya sea a través del consumo doméstico o el uso comercial. Las mujeres pobres en particular son beneficiarias importantes del acceso creado a través de arreglos de propiedad colectiva. En ambientes marcados por variaciones estacionales y espaciales en el agua y los pastizales, los regímenes de propiedad colectiva no sólo permiten a los usuarios reconocidos tener acceso a estos recursos variables, sino que además aprovechan las economías de escala en el aprovisionamiento de servicios e infraestructura.

Acceso a las necesidades básicas: Caso del pueblo de Saigata, India

En un caso en la aldea de Saigata, en el interior del Estado de Maharashtra en India, las áreas colectivas de bosques proporcionan el 100 por ciento de forraje, leña y madera. Los precios de mercado de estos recursos son entre un 20 y un 100 por ciento más altos fuera de la aldea, lo que significa que sin un sistema de propiedad colectiva para tener acceso a recursos forestales compartidos, muchos residentes del pueblo tendrían dificultados para tener acceso a los mismos bienes a través del mercado (Ghate 2005).

Los estudios de caso incluidos en esta investigación refuerzan estas funciones de la propiedad colectiva. Primero, los casos ilustran de qué forma los regímenes de propiedad colectiva pueden mejorar el acceso por parte de los pobres y los hogares vulnerables a las necesidades básicas, incluyendo recursos para el consumo del hogar. El acceso a la propiedad colectiva también puede servir como una “red de protección de recursos” para los hogares vulnerables durante tiempos difíciles, como es el caso de los árboles frutales en el norte de Zimbabwe, los cuales son tratados como propiedad colectiva durante la temporada seca, cuando hay menos alternativas para satisfacer las necesidades nutricionales (Chidakwai 2005). En áreas secas las tierras colectivas además representan un recurso clave para pastorear y abrevar el ganado. Un estudio de caso de tenencia de sistemas de pastoreo y estrategias de vida en Etiopía, documentó la fuerte dependencia en los rebaños como una fuente principal de alimentos y nutrición. En tales situaciones, donde el acceso a tierras colectivas de pastoreo y fuentes de agua se ha perdido, la seguridad alimentaria puede verse en peligro (Unruh 2005).

Segundo, los regímenes de propiedad colectiva proporcionan un marco para la generación de ingresos a partir del uso comercial a pequeña escala de los recursos. Cerca de la mitad de los estudios de caso identificó la importancia de los recursos provenientes de la propiedad colectiva para generar ingresos por encima y más allá del nivel de subsistencia. Los bienes comerciables incluyen productos que han sido cultivados tradicionalmente, así como también nuevos que están siendo introducidos, incluyendo cultivos no tradicionales . Por ejemplo, en la aldea de Akok al sur de Camerún, nuevos cultivos de exportación como pepinos y cacao ahora son cultivados junto a productos tradicionales como la yuca y el plátano, en tierras forestales colectivas (Mala 2005).

Propiedad colectiva y “Efectos residuales sobre los medios de vida”

El acceso a los recursos vía regímenes de propiedad colectiva puede tener “efectos residuales en los medios de vida”, en los cuales el acceso a la propiedad colectiva está vinculado a otros aspectos del desarrollo local. En un caso de tenencia de bosques en arrendamiento en Nepal, algunos grupos de usuarios de bosques también se han convertido en un punto de organización para microfinanzas y actividades de alfabetización, especialmente para mujeres, proporcionando un sitio para el empoderamiento de la comunidad dirigido a la reducción de la pobreza (Shrestha 2005). Otros ejemplos de cómo el acceso a los recursos a través de los sistemas de propiedad colectiva ha incrementado la asistencia a la escuela, donde los niños pasan menos tiempo recolectando leña, o donde las familias pueden utilizar los ingresos provenientes de la producción comercial de recursos provenientes de la propiedad colectiva para pagar los aranceles escolares (Kumar y Nongkynrih; Shrestha 2005). En contraste, un caso de Uganda señala que donde las tierras colectivas han sido privatizadas, las familias pueden verse forzadas a trasladarse a áreas más aisladas. Esto los lleva a perder el acceso a servicios públicos básicos tales como atención en salud, escuelas o caminos (Obaikol 2005).

Finalmente, los regímenes de propiedad colectiva pueden contribuir al uso más sostenible ambientalmente de los recursos naturales. La degradación ambiental, como la deforestación, puede ocurrir cuando los recursos de uso común no son manejados adecuadamente (acceso abierto de facto). La acción colectiva, y los marcos de apoyo lega o de políticas pueden contribuir a un uso más sostenible de los recursos provenientes de la propiedad colectiva (Swallow, et. al. 2005; Bruce, 1999).

En pocas palabras, los estudios de caso refuerzan la percepción común de que los hogares rurales vulnerables se benefician del acceso seguro a la propiedad colectiva, particularmente, al actuar como una red de protección en contra de la extrema pobreza. En sí mismo, el acceso seguro a los recursos no es suficiente para reducir la pobreza, ya que el acceso a otros activos productivos– capital humano, físico, financiero y social – es también crítico. No obstante, dado que la propiedad colectiva continúa desempeñando un papel primordial en las vidas y estrategias de vida de los pobres en áreas rurales, los regímenes de propiedad colectiva, especialmente si son seguros, siguen siendo significativos para reducir la pobreza y para la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales. Si estos regímenes pueden desempeñar esta función efectivamente y cómo lo hacen, incluso a través de adaptaciones a presiones emergentes, será el foco de documento.

(1)Además, en septiembre y octubre de 2005 se llevó a cabo en internet un foro sobre propiedad colectiva que involucró a autores de estudios de caso y otros participantes. Comentarios surgidos de estas participaciones fueron incorporados en este documento.

(2)En el Anexo A Bibliografía se encuentra disponible una lista de casos y autores. Todos los casos actualmente se encuentran disponibles en Anexo A , and will be published in electronic format as a compilation later this year. CAPRi and ILC wish to thank the case study authors and participants in the internet forum for their significant contributions and active roles in building up the analysis that is reflected in this paper. y serán publicados en formato electrónico a manera de compilación a fines de este año. CAPRi y la Coalición desean agradecer a los autores de los estudios de caso y a los participantes en el foro de internet por sus significativas contribuciones y activos papeles en la conformación del análisis que se refleja en este documento.

(3) El marco completo, tal como se propuso a los autores de los estudios de caso estudio, está incluido en la sección del Anexo B de este documento.

(4) Ver la Biblioteca Digital de la Propiedad Colectiva, en Anexo B .

(5)El caso de Segun Guillermo Valera, una comunidad campesina en Perú, señala que la tierra de uso comunal manejada como propiedad colectiva representa hasta un 79 por ciento del área total de la comunidad, con el restante 21 por ciento manejado por familias individuales. (Burneo 2005) Ejemplos similares fueron proporcionados por casos de Camerún, India, Nepal, Sudáfrica y Zimbabwe.

Tierra, Dignidad y Desarrollo