ASSURER DES RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ
COMMUNE DANS UN MONDE EN GLOBALISATION

Synthèse de 41 études de cas sur les régimes
de propriété commune
en Afrique, Asie, Europe et Amérique latine
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SÉCURITÉ FONCIÈRE SOUS LES RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ COMMUNE

Cette section discute la sécurité foncière sous les régimes de propriété commune, comment les droits aux ressources sont garantis et/ou assurés sous la propriété commune, et quels sont les défis qui existent dans des situations où la propriété n’est pas sûre.

Comme il en a été discuté plus haut, les avantages potentiels de gérer des ressources à travers les régimes de propriété commune pourraient être possibles aussi longtemps que la propriété est sûre. Les praticiens et les spécialistes considèrent souvent la sécurité foncière comme une fonction de l’ampleur des droits, la durée de ces droits et si les droits sont assurés, c’est-à-dire s’ils peuvent être exercés sans interruption ou menaces dans l’avenir (voir Place, Roth et al., 1994; Schlager et Ostrom, 1992; Wilusz, 2006)(1). Tandis que l’ampleur et la durée sont des aspects importants de la sécurité, certains spécialistes suggèrent que l’assurance des droits, ou si des droits peuvent être exercés de manière continue sans menaces ni interruptions, est un aspect qui a supplanté les précédents (Ostrom, 2000).

Dans le contexte des régimes de propriété commune, l’assurance peut être détaillée d’avantage et considérée de deux points de vue au moins : a) l’aptitude d’un groupe à exercer son droit collectif à la ressource, vis-à-vis des revendications en compétition venant d’autres intérêts (y compris l’état), et b) la possibilité des individus, des ménages ou autres sous-unités du groupe d’exercer leurs droits – particulièrement les droits d’accès – à la propriété commune, vis-à-vis des autres membres du groupe. Cette section traitera ces deux éléments de sécurité foncière, en se basant sur les conclusions des études de cas.

De plus, les communautés et les ménages qui utilisent les ressources naturelles ont leurs propres perceptions de ce que la sécurité foncière signifie en pratique. Parmi celles-ci, que les régimes de droits de propriété soient abordables et accessibles sont les deux préoccupations clés qui ont été identifiées. Ceci est important lorsque l’on considère les moyens d’évaluer dans le temps les changements intervenant dans la sécurité foncière (y compris, mais pas seulement, les éléments de la propriété commune), et d’identifier des mesures à travers lesquelles les communautés et les institutions d’état pourraient améliorer la sécurité foncière qui protège aussi bien les moyens de subsistance que la durabilité de l’environnement.

Assurance au niveau du groupe

Le droit et l’aptitude à exclure les « étrangers » (ceux qui ne sont pas considérés membres du groupe ou de la communauté qui détient des droits à la propriété commune) est une préoccupation clé dans un nombre de cas. Ceci est particulièrement évident dans les communautés qui doivent faire face à l’empiètement – tels que la migration dans les terres coutumières au Zimbabwe, l’exploration par les compagnies extractives au Pérou, ou la mémoire des saisies de terres dans la période de l’apartheid en Afrique du Sud – de telle manière que l’assurance des droits à la ressource au niveau du groupe est une dimension cruciale de la sécurité foncière pour les communautés (AFRA, 2005(cs13); Burneo, 2005(cs40); Chidakwai, 2005).

Une raison pour laquelle cette assurance au niveau du groupe représente une telle préoccupation dans de nombreux cas est que les systèmes communautaires locaux d’autorité – qui étayent de nombreux régimes de propriété commune présentés dans les cas – sont en train de perdre leur pouvoir car l’administration d’état, les marchés, les populations en augmentation, la migration et d’autres pressions s’accroissent. L’Association forestière de la communauté Mau (MACOFA) le fait remarquer dans son cas du Kenya, où les structures administratives forestières locales existantes ont progressivement écarté la communauté de la gouvernance des ressources. Cette aliénation a créé des opportunités pour que des dirigeants locaux soient de connivence avec des fonctionnaires du gouvernement en vue de s’approprier des terres communes et de monopoliser les bénéfices provenant de l’exploitation commerciale des ressources naturelles (Karangathi, 2005(cs10)). Quelquefois, le contrôle coutumier peut être tellement contesté que la terre et les ressources précédemment gérées en propriété commune se sont détériorées, ou sont en train de se détériorer, dans une situation d’accès ouvert, dans laquelle il y a des contrôles de groupe limités, ou pas de contrôle du tout, sur l’utilisation des ressources.

Bien que plusieurs pays examinés dans les cas reconnaissent certaines formes de gestion des ressources naturelles collectives, la plupart des systèmes statutaires ne traitent pas les normes et règlements coutumiers en tant que sources légitimes de droits à la terre et aux autres ressources. Ceci affaiblit l’assurance des revendications de groupe vis-à-vis d’autres parties, en particulier dans des cas où les revendications en compétition ont été appuyées par l’état (aussi bien juridiquement qu’extra-juridiquement).

Plusieurs études de cas ont noté que la politique et les lois d’état sont basées uniquement sur des systèmes de propriété d’état ou individuelle, excluant la possibilité de droits de propriété commune. Après l’indépendance, l’état malien a revendiqué un monopole foncier dans le pays et la loi moderne a eu la priorité sur la pratique coutumière (Hamadoun, 2005) (cs11). Dans ce cas, et dans d’autres cas, les problèmes associés avec l’imposition des règlements « modernes » sont : une logique différente aux règles et règlements autres que ceux connus et pratiqués par les utilisateurs locaux ; des difficultés à appliquer et à mettre en vigueur les règles de l’état ; et aucune disposition pour les utilisations multiples des ressources (par exemple la conservation est mise sur le même pied que l’arrêt de toute exploitation).

Dans d’autres cas, l’état soutient la privatisation des ressources partagées en commun, en excluant les revendications coutumières et en fragilisant les systèmes coutumiers. Au Botswana, la politique d’état après l’indépendance a favorisé la privatisation des terres de pâturage communes (Tylor, 2005). La Politique sur les terres de pâturage tribales de 1975 (Tribal Grazing Lands Policy) (élaborée à travers un processus soutenu par la Banque mondiale), suivie par la Politique nationale sur le développement agricole de 1991 (National Policy on Agricultural Development), ont créé des ranches sous bail pour réduire la pression du pâturage. L’exclusion de grandes portions de terres destinées à des intérêts privés a accru la pression sur les terrains de parcours communaux restants. En même temps, les droits au pâturage sont mieux protégés au niveau du citoyen individuel qu’au niveau d’ensemble de l’organisation sociale, telle qu’une tribu. Ceci a servi à briser les systèmes de gestion traditionnelle jusqu’au point que de nombreuses terres de pâturage sont maintenant caractéristiques des systèmes d’accès ouvert. Des programmes similaires menés par le gouvernement au Burkina Faso ont cherché à établir des ranches et encouragé l’utilisation sédentaire par les pasteurs et leurs troupeaux (Nelen et al., 2004).

Lorsque des lois reconnaissant la propriété commune existent, des revendications en compétition pour des ressources territoriales peuvent encore se faire jour, comme cela a été constaté dans des études de cas au Pérou (Burneo, 2005(cs40), Guzman, 2005(cs41)) et en Indonésie ((cs29), Santosa et al., 2005). Ces situations peuvent survenir lorsque des lois et politiques sont en conflit, lorsque différentes institutions d’état ont des juridictions diverses sur les ressources territoriales ou fournissent un appui tacite aux intérêts commerciaux ou autres, ou encore lorsqu’il y a un manque de mise en application des lois qui reconnaissent les droits de propriété commune.

Assurance au niveau individuel, du ménage et du sous-groupe

Les régimes de propriété commune sont aussi sujets à des problèmes internes, y compris le risque d’« accaparation par l’élite » où des situations dans lesquelles quelques membres de groupe ne sont pas assurés de l’accès à la propriété commune. Sous des systèmes aussi bien coutumiers que soutenus par l’état, les élites locales pourraient réussir à contourner des règlements et à éviter les sanctions, comme dans les cas venant de l’Inde et du Népal (Prasad, 2005(cs25); Shrestha, 2005(cs34)). Bien que les conseils locaux dans l’Himachal Pradesh en Inde aient le pouvoir de mettre les règlements en application, les élites locales contournent très souvent ces règlements étant donné qu’elles ont les moyens de payer des frais de procès (Aggarwal, 2005).

Dans des cas similaires venant d’une initiative de forêt à bail au Népal, ces actions génèrent des contestations et mènent à un conflit au sein des communautés. Les groupes de forêts à bail – qui visaient les ménages les plus pauvres – eurent à négocier quelque forme de droits partagés avec des personnes qui n’étaient pas membres du groupe, afin d’éviter l’accaparation par l’élite (Shrestha, 2005(cs34)). Ces exemples illustrent les défis d’élaborer des politiques équitables qui permettent aux ménages les plus pauvres de bénéficier également de l’utilisation des ressources des communs.

La situation des femmes et leur participation dans la prise de décision sont une autre préoccupation. En dépit de leur rôle établi dans la gestion et l’utilisation des communs, les femmes sont rarement impliquées dans les décisions importantes, créant un fossé entre ceux qui prennent des décisions sur la propriété commune et ceux qui sont responsables de son utilisation et de sa gestion. Bien que les femmes prennent de plus en plus de responsabilités dans le travail agricole au sein des communautés de campesinos au Pérou, elles n’ont pas grand-chose à dire dans les décisions de la communauté concernant la terre et les ressources naturelles gérées collectivement – malgré les progrès récents accomplis en ce qui concerne l’égalité entre les sexes dans d’autres zones (Burneo, 2005) (cs40). Dans le cas des forêts communautaires au Kenya, la structure de prise de décision est dominée par les hommes, même si les femmes constituent la majorité des utilisateurs (Karangathi, 2005(cs10)). Ici, et dans la plupart des régions en Afrique, l’accès à la terre par les femmes se fait principalement à travers les membres de la famille, c’est-à-dire les maris et/ou les fils. Ceci rend difficile leur accès à la terre, surtout si elles n’ont pas de personnes influentes pour les aider à négocier avec les institutions coutumières. La même situation prévaut à l’occasion de l’héritage de terres.

Lorsque les femmes participent à la prise de décision, le processus ne tolère pas nécessairement des avis divergents, ou n’est pas sensible à la dynamique des genres. Dans un cas venant d’Ouganda, les femmes ont suggéré que des arbres à croissance rapide soient plantés, leurs besoins en bois de feu pouvant ainsi être satisfaits. Cette suggestion fut ignorée et au lieu de cela, on cibla la commercialisation des ressources forestières, soi-disant pour le bénéfice de la communauté (Obaikol et al., 2005; Obaikol, 2005).

Cependant, la situation est en train de changer dans certains endroits, spécialement lorsqu’il y a des règlements clairs d’action affirmative qui requièrent l’inclusion des femmes dans la prise de décision. Le Programme des forêts à bail soutenu par le FIDA au Népal a pour cible les femmes pauvres, leur fournissant une fenêtre pour avoir une influence sur la gestion des communs dans les villages participants (Shrestha, 2005) (cs34). De même, le comité forestier du village de Saigata, établi en 1979, prévoit un équilibre entre les sexes dans la composition de son comité – trois femmes et trois hommes. À travers cet effort concerté d’impliquer des femmes et d’autres groupes marginalisés de la communauté, la disparité entre les sexes dans la prise de décision se réduit de manière graduelle (Ghate, 2005) (cs22).

Abordabilité, accessibilité et durabilité des régimes fonciers

La disponibilité de méthodes documentant les relations foncières et les droits qui sont abordables, accessibles et facilement compréhensibles par les utilisateurs de la propriété commune est encore une autre dimension de la sécurité foncière pour les communautés. Dans les cas venant du Mali, d’Afrique du Sud et d’Ouganda, les processus, mécanismes et certification requis pour enregistrer la terre à travers les systèmes administratifs de l’état ne sont pas toujours compris par les résidents locaux ou ne leur sont pas familiers. Des coûts élevés, des processus compliqués et, dans le cas venant du Mali, la signature du président sont certaines des exigences de la propriété juridique. En conséquence, les gens ne suivent pas ces règlements mais trouvent leur propre manière de s’assurer l’accès à la terre, aussi bien individuellement que comme terre de propriété commune (AFRA, 2005(cs13) ; Hamadoun, 2005(cs11) ; Obaikol, 2005).

Ces exemples suggèrent que le concept de sécurité foncière peut et devrait être plus large que des définitions conventionnelles utilisées par les spécialistes et les praticiens. Les cas suggèrent que, en termes pratiques, les utilisateurs de la ressource soient concernés non seulement par la gamme, la durée et l’assurance des bénéfices, mais également avec des méthodes accessibles et abordables documentant ces droits, ainsi que le problème de représenter des intérêts multiples ou des revendications de droits dans la même zone territoriale.

Parmi les résidents d’Ekutheleni, en Afrique du Sud, une préoccupation clé est le fait que documenter des droits à la propriété commune par l’intermédiaire des processus de l’administration foncière de l’état coûte trop cher pour les résidents locaux. Les enquêtes professionnelles ne réussissent pas non plus à capturer la gamme des intérêts représentés par le système foncier coutumier en place. La réalisation des bénéfices de l’accès sûr aux ressources est aussi perçue comme un indicateur de la sécurité foncière. L’accès au crédit et les autres services de soutien dépendent de la reconnaissance publique des droits à la terre et à la propriété et, en pratique, sont donc des signaux aux communautés que la propriété est sûre.

Les résidents d’Ekutheleni, travaillant avec l’Association non gouvernementale pour l’avancement rural (AFRA), ont cherché à relier ces pratiques locales avec les processus administratifs de l’état afin d’accroître la sécurité foncière sur les terres communautaires. L’AFRA décrit le système existant dans Ekutheleni comme un système qui « fournit une sécurité foncière fonctionnelle pour la plupart des gens dans la communauté », mais qui opère sans le support de l’état ni des connections avec des institutions publiques et les services qu’ils offrent.

Ekutheleni a un système foncier qui fonctionne, la plupart du temps pour la plupart des gens. Il est bon marché (nourriture et alcool pour les témoins des frontières et 40 roupies par an aux Inkosi), il est très local (distance pouvant être couverte à pied à tout moment pour une nouvelle attribution, accès à la résolution des conflits) et il repose de manière pragmatique sur un mélange de pratique historique, d’environnement et d’une nécessité sociale spécifique. AFRA pensait que si le système – son mécanisme, ses règlements, ses pratiques et ses institutions – pouvait être décrit très clairement et si un document sur le système pouvait être créé pour le refléter et l’appuyer, de telles archives commenceraient à satisfaire les nécessités des ménages (AFRA, 2005) (cs13).

Jusqu’ici, les résidents d’Ekutheleni doivent encore réussir dans leurs efforts pour obtenir la reconnaissance de leurs droits, portant l’AFRA à conclure que « les institutions qui font respecter les droits de propriété enregistrés et la façon dont ils sont organisés et reliés l’un à l’autre sont partie d’une structure qui exclut les pauvres » (AFRA, 2005) (cs13).

La cartographie de la communauté est de plus en plus utilisée pour relier les communautés aussi bien aux processus d’état documentant les droits fonciers que relier les cartes à la planification participative de l’utilisation de la terre participative et du développement territorial. Le cas du district de Parinari, dans l’Amazone péruvien, décrit comment la cartographie est utilisée pour identifier les meilleures utilisations et limitations d’un territoire et peut servir comme base pour établir des règlements sur l’utilisation de la ressource. Ce second point est important si l’on considère le manque de clarté des droits à la propriété commune, et étant donné que l’établissement des normes et sanctions sont des options importantes pour l’utilisation durable des ressources (Guzman, 2005) (cs41). De cette manière, les exercices de cartographie communautaires jouent des fonctions multiples: a) renforcer l’aptitude des utilisateurs de la ressource à documenter les revendications de groupe et les systèmes de gestion des ressources comme propriété commune; b) servir de catalyseur pour une action collective, à travers laquelle les communautés peuvent accroître la probabilité que leurs revendications soient reconnues ; et c) accroître la durabilité à long terme de la ressource qui est gérée comme propriété commune et, donc, la durabilité du régime foncier lui-même.

Résumé

Dans les cas où les systèmes coutumiers de propriété commune ne sont pas reconnus par l’état, l’assurance au niveau du groupe sera à haut risque si des revendications en compétition arrivent, en particulier si elles sont soutenues soit juridiquement soit tacitement par des institutions d’état. Tandis que la législation qui reconnaît et soutient la propriété commune peut améliorer cette dimension de la sécurité foncière, des menaces à la sécurité foncière peuvent encore se faire jour s’il y a des conflits entre différentes lois, politiques ou institutions d’état. Au niveau des individus ou des ménages au sein du groupe, l’accaparation par l’élite (comme il en sera discuté plus tard dans la Section 4) peut survenir lorsque des systèmes fonciers – qu’ils soient coutumiers ou appuyés par l’état – ne parviennent pas à appliquer de manière juste les règlements et les sanctions pour l’utilisation de la ressource, ou à assurer que les droits aux communs (en particulier les droits d’accès) puissent être revendiqués. Finalement, des questions d’abordabilité, d’accessibilité et de durabilité des régimes fonciers devraient être considérées plus profondément dans les discussions sur la sécurité foncière de la propriété commune, en s’appuyant sur les perceptions de l’utilisateur des systèmes fonciers qui existent.

(1) Wilusz définit plus encore ces droits : « L'ampleur des droits se réfère à l'éventail des droits détenus, tels que le droit d'utilisation et de retrait, le droit de décider qui peut accéder à la ressource, le droit de décider la manière dans laquelle l'accès et le retrait devraient avoir lieu, et le droit de transférer la propriété (Schlager et Ostrom, 1992) . L'assurance des droits se réfère au degré de certitude que les gens ont que leurs droits fonciers ne seront pas violés aujourd'hui. La durée ou les droits se réfère au degré de certitude que les gens ont que leurs droits ne seront pas violés dans l'avenir. »

 

Terres, Dignité et Développement