ASEGURANDO LOS REGÍMENES DE PROPIEDAD COLECTIVA EN UN MUNDO GLOBALIZADO

ASEGURANDO LOS REGÍMENES DE
PROPIEDAD COLECTIVA EN UN MUNDO GLOBALIZADO

Síntesis de 41 estudios de caso sobre regímenes
de propiedad colectiva de África, Asia, Europa
y América Latina

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SEGURIDAD DE LA TENENCIA BAJO LOS REGÍMENES DE PROPIEDAD COLECTIVA

Esta sección discute la seguridad en la tenencia bajo regímenes de propiedad colectiva, de qué manera los derechos a los recursos son garantizados y/o asegurados bajo la propiedad colectiva y que retos existen en situaciones en donde la tenencia no es segura.

Tal como se discutió anteriormente, los beneficios potenciales derivados del manejo de los recursos a través de regímenes de propiedad colectiva pueden ser posibles siempre y cuando la tenencia sea segura. Los profesionales y académicos a menudo consideran la seguridad de la tenencia como una función de la amplitud de los derechos, la duración de estos y si están asegurados, p. ej., que puedan ser ejercidos sin interferencias o amenazas en el futuro (ver Place, Roth, et. al. 1994; Schlager y Ostrom 1992; Wilusz 2006).(1). Mientras que la amplitud y la duración son características importantes de la seguridad, algunos académicos sugieren que el aseguramiento de los derechos o si estos pueden ejercerse de manera continua sin amenazas o interrupciones es un aspecto superado (Ostrom, 2000)

En el contexto de los regímenes de propiedad colectiva, el aseguramiento puede dividirse aún más y ser considerado al menos desde dos puntos de vista: (a) la habilidad de un grupo de ejercer su derecho colectivo a los recursos, vis-à-vis la competencia por otros intereses (incluyendo el estado), y (b) la habilidad de los individuos, hogares y otras sub-unidades del grupo para ejercer sus derechos – particularmente los derechos de acceso– a la propiedad colectiva, vis-à-vis otros miembros del grupo. Esta sección abordará estos dos elementos de seguridad en la tenencia basándose en los hallazgos de los estudios de caso.

Adicionalmente, las comunidades y los hogares que utilizan recursos naturales poseen sus propias percepciones acerca de lo que significa en la práctica la seguridad en la tenencia. Entre estas, la asequibilidad y la accesibilidad de los regímenes de derechos de propiedad son dos preocupaciones clave que fueron identificadas. Esto es significativo cuando se consideran formas de evaluar cambios en el tiempo en la seguridad de la tenencia (incluye pero no limita a los arreglos de propiedad colectiva), y para identificar medidas a través de las cuales las comunidades y las instituciones del estado pueden mejorar la seguridad en la tenencia, en formas que protejan tanto las estrategias de vida como la sostenibilidad ambiental.

Aseguramiento a nivel de grupo

El derecho y la habilidad de excluir a “foráneos” (quienes no son considerados miembros del grupo o de la comunidad que posee los derechos a la propiedad colectiva) es una preocupación clave en un número de casos. Esto se hace particularmente evidente en comunidades que enfrentan la invasión– como la migración hacia tierras ancestrales en Zimbabwe, la exploración por parte de empresas mineras en Perú, o el recuerdo de la confiscación de tierras de la era del apartheid en Sudáfrica – de manera que el aseguramiento de los derechos a los recursos es una dimensión crítica de la seguridad en la tenencia para las comunidades (AFRA 2005; Burneo 2005; Chidakwai 2005).

Una razón para que este aseguramiento a nivel de grupo sea motivo de tal preocupación es que los sistemas de autoridad locales, basados en la costumbre –que apuntalan muchos de los regímenes de propiedad presentados en los casos– están perdiendo poder en la medida en que la administración del estado, los mercados, las poblaciones crecientes, la migración y otras presiones crecen. Esto es señalado por la Asociación Forestal de la Comunidad Mau (MACOFA) en su caso de Kenia, en donde se ha experimentado una alienación gradual de la comunidad de la gobernanza de los recursos por parte de las estructuras administrativas forestales existentes. Esta alienación ha creado oportunidades para la colusión de líderes locales y funcionarios del gobierno para apropiarse de tierras colectivas y monopolizar los beneficios provenientes de la explotación comercial de los recursos naturales (Karangathi 2005). Algunas veces, el control habitual puede ser tan deficiente que las tierras y recursos previamente manejados como propiedad colectiva se han deteriorado o se están deteriorando hasta convertirse en una situación de acceso abierto, en la cual los controles de grupo sobre el uso de los recursos son limitados o inexistentes.

Aun cuando varios países examinados en los casos reconocen algunas formas de manejo colectivo de los recursos naturales, la mayoría de los sistemas reglamentados no tratan las normas o reglas tradicionales como fuentes legitimas de derechos a la tierra y otros recursos. Esto debilita el aseguramiento de los reclamos de grupo vis-à-vis otras partes, particularmente, en casos donde los reclamos que compiten con estos derechos han sido apoyados (tanto legal como extra legalmente) por el estado.

Varios estudios de caso señalaron que las políticas y leyes estatales están basadas solamente en sistemas de propiedad estatal o individual, excluyendo la posibilidad de derechos a la propiedad común. Después de la independencia, el estado de Malí reclamó un monopolio de la tenencia en el país y la ley moderna tomó precedencia ante la práctica consuetudinaria (Hamadoun 2005). En este y otros casos, los problemas asociados con la imposición de reglas “modernas” son: una lógica distinta en las reglas y regulaciones que no sean las conocidas y practicadas por los usuarios locales; dificultades en la aplicación y cumplimiento de las reglas del estado; y no otorgamiento de múltiples usos de los recursos (e.g., la conservación es igualada a la suspensión de todo tipo de explotación).

En otros casos, el estado respaldó la privatización de recursos compartidos colectivamente, excluyendo a los reclamantes habituales y debilitando dichos sistemas ancestrales. En Botswana, la política del estado luego de la independencia ha favorecido la privatización de las tierras colectivas de pastizales (Taylor 2005). La Política de Tierras Tribales de Pastoreo de 1975 (desarrollada a través de un proceso apoyado por el Banco Mundial) seguida por la Política Nacional de Desarrollo Agrícola de 1991, creó haciendas de arrendamiento para reducir la presión del pastoreo. La exclusión de grandes porciones de tierra para intereses privados ha incrementado la presión en las tierras de pastoreo colectivas remanentes. Al mismo tiempo, los derechos al pastoreo están mejor protegidos a nivel de, ciudadano individual que a un nivel agregado de organización social, tal como una tribu. Esto ha servido para desmantelar los sistemas tradicionales de manejo hasta el punto que muchas tierras de pastoreo ahora tienen la característica de poseer sistemas de acceso abierto. Programas gubernamentales similares en Burkina Faso buscaron establecer haciendas y alentar el uso sedentario por parte de los pastores y sus rebaños (Nelen et al. 2004).

Donde existen leyes que reconocen que la propiedad colectiva existe, aún pueden surgir reclamos que compitan con ésta, tal como se observó en los estudios de caso de Perú (Burneo 2005, Guzmán 2005) e Indonesia (Galudra 2005, Santosa et. al. 2005). Estas situaciones pueden surgir cuando las leyes y políticas se encuentran en conflicto, cuando las distintas instituciones estatales poseen diferentes jurisdicciones sobre recursos territoriales o están brindando un apoyo tácito a intereses comerciales y de otro tipo, o cuando hay una carencia de aplicación de las leyes que reconocen los derechos a la propiedad colectiva.

Aseguramiento a niveles individual, de hogar y de sub-grupo

Los regímenes de propiedad colectiva también están sujetos a problemas internos, incluyendo el riesgo de control de pequeños grupos poderosos “elite captures” o situaciones en las cuales algunos miembros de grupos no tienen asegurado el acceso a la propiedad colectiva Tanto bajo el sistema tradicional como en el apoyado por el estado, las élites locales pueden burlar las reglas y evadir sanciones, como en los casos de India y Nepal (Prasad 2005; Shrestha 2005). Aunque los consejos locales en Himachal Pradesh en India, tienen el poder para hacer cumplir las reglas, las élites locales muy a menudo burlan estas reglas en la medida que pueden pagar en los casos llevados en los tribunales (Aggarwal 2005).

En casos similares en la iniciativa de arrendamiento de bosques en Nepal, estas acciones generaron disputas y llevaron a un conflicto al interior de las comunidades. Los grupos de arrendamiento de bosques –los cuales focalizaban a los hogares más pobres– tenían que negociar alguna forma de derechos compartidos con miembros que no pertenecían al grupo, con el fin de evitar el control de pequeños grupos poderosos (Shrestha 2005). Estos ejemplos ilustran los retos que conlleva formular políticas equitativas que también permitan a los hogares más pobres beneficiarse del uso de los recursos de la propiedad común.

El estatus de las mujeres y su participación en la toma de decisiones es otra preocupación. No obstante su papel establecido en el manejo y uso de la propiedad común, las mujeres raramente se involucran en las decisiones importantes, creando una brecha entre quienes toman las decisiones sobre la propiedad colectiva y los responsables de su uso y manejo. Aunque las mujeres están asumiendo una creciente responsabilidad en el trabajo agrícola en las comunidades campesinas de Perú, tienen muy poca voz en las decisiones de la comunidad que tienen que ver con la tierra y los recursos naturales manejados colectivamente , no obstante recientes avances en equidad de género y en otras áreas (Burneo 2005). En el caso de los bosques colectivos en Kenia, la estructura de toma de decisiones es dominada por los hombres, aun cuando las mujeres constituyen la mayoría de los usuarios (Karangathi 2005). Aquí, como en la mayorías de los casos en África, el acceso a la tierra por parte de las mujeres es en su mayor parte a través de miembros masculinos de la familia, p. ej., esposos y/o hijos. Esto hace difícil su acceso a la tierra, especialmente si no poseen gente con influencia para ayudarles a negociar con las instituciones ancestrales. La misma situación prevalece cuando se hereda tierra.

Donde las mujeres participan en la toma de decisiones, el proceso no necesariamente es tolerante a los puntos de vista disidentes, o sensibles a las dinámicas de género. En un caso en Uganda, las mujeres sugirieron que se plantaran árboles de rápido crecimiento de manera que pudieran satisfacer las necesidades de leña. Esta sugerencia fue ignorada, y en cambio el enfoque fue en la comercialización de los recursos forestales, supuestamente para el beneficio de la comunidad (Obaikol et al. 2005; Obaikol 2005).

Sin embargo, la situación está cambiando en algunos lugares, especialmente, donde existen reglas claras de acción afirmativa que requieren de la inclusión de las mujeres en la toma de decisiones. El programa de arrendamiento de bosques apoyado por el FIDA en Nepal está dirigido a mujeres pobres, otorgándoles una ventana para influir sobre el manejo de la propiedad colectiva en los pueblos participantes (Shrestha 2005). De forma similar, el comité forestal del pueblo en Saigata, establecido en 1979, provee un equilibrio de género en su comité ejecutivo, tres mujeres y tres hombres. A través de este esfuerzo concertado para involucrar a las mujeres y otros grupos marginalizados de la comunidad, la disparidad de género en la toma de decisiones ha sido reducida gradualmente (Ghate 2005).

Asequibilidad, accesibilidad y sostenibilidad de los regímenes de tenencia

La disponibilidad de métodos para documentar los derechos y relaciones de tenencia que sean asequibles, accesibles y fácilmente comprendidos por los usuarios de la propiedad colectiva, es también otra dimensión de la seguridad en la tenencia para las comunidades. En los casos de Malí, Sudáfrica y Uganda, los procesos, mecanismos y certificaciones requeridos para registrar la tierra a través del sistema administrativo estatal, no siempre son comprendidos por los residentes locales o no están familiarizados con ellos. Los altos costos, procesos complicados y, en el caso de Malí, la firma del presidente, son algunos de los requisitos para obtener la propiedad legal. Consecuentemente, la gente no sigue esas reglas pero encuentra su propia forma de asegurar el acceso a la tierra, incluyendo tanto tierra de propiedad individual como propiedad colectiva (AFRA 2005, Hamadoun 2005, Obaikol 2005).

Estos ejemplos sugieren que el concepto de seguridad en la tenencia puede y debe ser más amplio que las definiciones convencionales utilizadas por académicos y profesionales. Los casos sugieren que, en términos prácticos, los usuarios de recursos están preocupados no solamente con el rango, duración y aseguramiento de los beneficios, sino también con métodos accesibles y asequibles para documentar esos derechos, así como también el problema de representar intereses múltiples o reclamos de derechos en la misma área territorial.

Entre los residentes de Ekutheleni, Sudáfrica, una preocupación clave es que la documentación de derechos a la propiedad colectiva a través de procesos estatales de administración de la tierra, es muy costosa para los residentes locales. Las encuestas profesionales también falla en la captura del rango de intereses representados por el actual sistema de tenencia tradicional. Darse cuenta de los beneficios del acceso seguro a los recursos también es percibido como un indicador de la seguridad en la tenencia. El acceso al crédito y a otros servicios de apoyo, depende del reconocimiento público de los derechos a la tierra y a la propiedad y, en la práctica, son señales para las comunidades de que la tenencia es segura.

Los residentes de Ekutheleni, que trabajan para la Asociación para el Avance Rural (Association for Rural Advancement, AFRA),no gubernamental, han buscado crear un puente entre estas prácticas locales con los procesos administrativos del estado, a fin de incrementar la seguridad en la tenencia en las tierras colectivas. AFRA describe el sistema existente en Ekutheleni como uno que “permite una seguridad funcional en la tenencia para la mayor parte de la gente en la comunidad”, pero que opera sin apoyo del estado ni con conexiones con instituciones públicas ni los servicios que estas brindan.

Ekutheleni posee un sistema alrededor de la tierra que funciona, la mayor parte del tiempo, para la mayoría de la gente. Es barato (alimentos y alcohol para los testigos de los límites y R40 al año para los Inkosi), es muy local (distancia a pie en cualquier momento para un nuevo sitio, acceso a resolución de disputas) y depende pragmáticamente de una mezcla de práctica histórica, medio ambiente y necesidad social específica. AFRA pensó que si el sistema – sus mecanismos, reglas, prácticas e instituciones – podía ser descrito muy claramente y crearse un sistema de documentos para reflejarlo y apoyarlo, tales registros comenzarían a satisfacer las necesidades del hogar (AFRA 2005).

Hasta aquí, los residentes de Ekutheleni pueden todavía tener éxito en sus esfuerzos para lograr el reconocimiento de sus derechos, llevando a AFRA a concluir que “las instituciones que apoyan los derechos registrados de propiedad y la manera en que están organizados y vinculados unos a otros, son parte de la estructura que excluye a los pobres” (AFRA 2005).

La elaboración de mapas comunitarios está siendo usada de forma creciente para vincular a las comunidades, tanto a los procesos estatales para documentar los derechos a la tierra, como para vincular los mapas a la planificación participativa del uso de la tierra y al desarrollo territorial. El caso del distrito de Parinari, en el Amazonas peruano describe cómo se usa este mapeo para identificar los mejores usos y limitaciones de un territorio y puede servir como base para el establecimiento de reglas para el uso de recursos. Este segundo punto es especialmente importante considerando la falta de claridad de los derechos a la propiedad colectiva y dado que el establecimiento de normas y sanciones son opciones importantes para el uso sostenible de los recursos (Guzmán 2005). De esta forma, los ejercicios de mapeo de la comunidad están desempeñando múltiples funciones (a) el fortalecimiento de la habilidad de los usuarios de los recursos para documentar reclamos de grupos y sistemas para el manejo de recursos como propiedad colectiva, (b) servir como catalizador para la acción colectiva, a través de la cual las comunidades puedan incrementar la posibilidad de que sus reclamos sean reconocidos, y (c) incrementar la sostenibilidad de largo plazo de los recursos que están siendo manejados como propiedad colectiva y, así, la sostenibilidad del régimen mismo de tenencia.

En los casos donde los sistemas tradicionales de propiedad colectiva no son reconocidos por el estado, el aseguramiento a nivel del grupo estará en riesgo si emergen reclamos en contra, particularmente, si están apoyados ya sea legal o tácitamente por instituciones del estado. Si bien la legislación para reconocer y apoyar la propiedad colectiva puede mejorar esta dimensión de la seguridad en la tenencia, aún pueden surgir amenazas a la seguridad en la tenencia si existen conflictos entre distintas leyes, políticas o instituciones del estado. A nivel de individuos u hogares al interior de los grupos, el control de pequeños grupos poderosos (tal como se abordará en la Sección 4) puede ocurrir cuando los sistemas de tenencia –ya sea tradicionales o apoyados por el estado– fallan en aplicar las reglas y sanciones para que se utilicen los recursos justamente, o para asegurar que los derechos a la propiedad colectiva (particularmente los derechos de acceso) puedan ser reclamados. Finalmente, los temas de asequibilidad, accesibilidad y sostenibilidad de los regímenes de tenencia deben ser considerados más plenamente en discusiones sobre seguridad en la tenencia de la propiedad colectiva, basándose en las propias percepciones de los usuarios de los recursos sobre los sistemas de tenencia que existen.

(1) Wilusz define esto aún más: "La amplitud de los derechos se refiere al rango de derechos que se poseen, tales como el derecho al uso y retiro, el derecho a decidir quien puede tener acceso al recurso, el derecho a decidir la forma en la cual el acceso y el retiro pueden tomar lugar, y el derecho a transferir propiedad . El aseguramiento de los derechos se refiere al grado de certeza que tenga la gente de que sus derechos de tenencia no serán violados en la actualidad. La duración o derechos se refieren al grado de certeza que tenga la gente de que sus derechos de tenencia no serán violados en el futuro."

Tierra, Dignidad y Desarrollo