ASSURER DES RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ
COMMUNE DANS UN MONDE EN GLOBALISATION

Synthèse de 41 études de cas sur les régimes
de propriété commune
en Afrique, Asie, Europe et Amérique latine

• AVANT-PROPOS
• RÉSUMÉ EXÉCUTIF
• INTRODUCTION
• ACCÈS AUX RESSOURCES À TRAVERS LES RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ COMMUNE
• SÉCURITÉ FONCIÈRE SOUS LES RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ COMMUNE
• MENACES AUX RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ COMMUNE
  - Marchés
  - Facteurs démographiques
  - Cadres juridiques et
  de Gouvernance
  - Conflits et Gestion des Conflits
• EXEMPLES DE RÉFORME ET D'INNOVATION
• CONCLUSIONS
• BIBLIOGRAPHIE
• ANNEXE A: DESCRIPTION DES ÉTUDES DE CAS
• ANNEXE B: CANEVAS DES ÉTUDES DE CA
• ABRÉVIATIONS
• Other Useful Resources on Common Property

MENACES AUX RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ COMMUNE :

» CADRES JURIDIQUES ET DE GOVERNANCE

Il est important de prendre en considération ces deux séries de menaces comme étant en relation avec les politiques et actions du gouvernement, plutôt que comme tendances exogènes. Les politiques du gouvernement qui encouragent la commercialisation des ressources naturelles, marginalisent les institutions autochtones et coutumières, ou simplement se chevauchent et créent de la confusion parmi les utilisateurs de la ressource, sont toutes des facteurs qui contribuent aux pressions dont il est question dans cette section.

Accaparation par l’élite

« L’accaparation par l’élite » des communs – utilisation disproportionnée et avantages provenant des régimes de propriété commune par les ménages plus riches ou plus puissants dans une zone donnée – a été notée comme pression sur les régimes de propriété commune dans trois études de cas. Bien que ce soit-là un chiffre relativement petit, il est bon de noter, comme l’illustrent les cas, comment l’accaparation par l’élite n’est pas seulement une menace dans les zones où les régimes fonciers sont faibles ou inexistants (comme dans les scénarios d’accès ouvert), mais aussi dans les zones où les régimes de propriété commune fonctionnent de manière qui permette aux utilisateurs plus puissants de la ressource d’avoir le contrôle sur les processus de prise de décision et d’élaborer des dispositions de gestion des ressources qui peuvent exclure les membres plus pauvres du groupe d’utilisateurs.

Le cas de la région de Patha dans l’Uttar Pradesh de l’Inde, décrit précédemment dans cette section, illustre comment l’empiètement peut refléter des dynamiques de pouvoir existantes au sein des communautés, telles que des familles ou des individus riches ayant des liens avec les institutions locales, peuvent s’approprier des revendications individuelles aux communs (Prasad, 2005) (cs25). L’établissement de coûts pour évaluer les communs peut aussi contribuer à l’exclusion des ménages les plus pauvres des communs. Les frais d’utilisation dans le village de Raid Mawbuh dans l’état de Meghalaya en Inde, agissent comme une forme de « privatisation indirecte ». Un coût de 150 roupies fut imposé pour l’abattage des arbres dans les forêts communautaires protégées, remplaçant les règlements coutumiers qui définissaient quand et comment les arbres dans cette zone pouvaient être coupés. Même si ce coût n’est pas une charge pour les membres plus riches de la communauté, les villageois pauvres se plaignent qu’ils n’ont pas la possibilité de payer ce montant, car les budgets des ménages ne sont que d’environ 300 roupies par mois (Kumar et Nongkynrih, 2005) (cs24).

Au Népal, les familles riches qui ont été exclues d’un plan à bail visant spécifiquement à renforcer les droits et les revenus des familles pauvres, ont quelquefois empiété sur le plan soit en faisant pâturer le bétail soit en plantant des arbres (Shrestha, 2005) (cs34). Cet exemple pourrait être considéré comme une sorte de « ré-accaparation » par l’élite ou « capture partiale », dans le sens que les ménages pauvres gardent encore leur accès aux communs mais ces droits – prévus pour être détenus par les ménages pauvres et marginalisés – sont partagés avec des membres de la communauté qui ne sont pas pauvres, comme résultat d’un processus de négociation.

Affaiblissement des institutions coutumières

Huit cas au moins ont identifié des tendances à l’affaiblissement des institutions coutumières comme étant une pression aux régimes de propriété commune. Dans certains cas, les institutions coutumières pour la gestion des ressources naturelles ne sont pas juridiquement reconnues. La Loi sur les zones de production forestière communale de 1987 (Communal Areas Forest Produce Act) permet seulement une utilisation limitée ; limitée à la subsistance en opposition au bénéfice économique. Il y a peu dans le cadre juridique existant qui soutienne le contrôle communautaire et/ou la gestion de la terre et des ressources basées sur la terre – 12 lois et plusieurs institutions du gouvernement administrent les ressources naturelles, la plupart desquelles ont été établies sur la période coloniale et retenues après l’indépendance. A cet égard, la pression sur les régimes de propriété commune est également enracinée dans la suprématie de la loi statutaire sur les institutions coutumières.

Soutien de l’état pour la privatisation

Les politiques de l’état sont des facteurs qui contribuent à générer certaines des pressions sur les régimes de propriété commune décrites ci-dessus. Les politiques concernant la propriété des ressources naturelles n’ont pas été exemptes de la tendance globale de promouvoir la libéralisation économique, créant une pression pour la privatisation de la terre et des autres ressources naturelles. Précédemment, ce document a examiné le cas venant du Botswana où les politiques agricoles et rurales nationales depuis les années 1970 avaient eu pour résultat la privatisation des terres communales tribales et une concentration des ressources pastorales dans les mains des propriétaires de bétail les plus riches. Tandis que les gardiens de troupeaux ont perdu, à travers ces processus, l’accès aux terres de pâturage communes, il n’y a aucune évidence que les terrains de parcours se soient améliorés à la suite des politiques de privatisation ; au lieu de cela, la pression environnementale sur les pâturages communs restants est en hausse (Taylor, 2005)(cs3).

La constitution du Pérou de 1920 a reconnu les communautés de campesinos et garanti leurs droits de propriété collectifs. En 1933, ces communautés ont obtenu la personnalité juridique. Jusqu’à récemment, sous ce cadre les terres communautaires étaient inaliénables. Avec une nouvelle loi foncière (Ley de Tierras) introduite en 1995, ce caractère inaliénable a été renversé. La loi établit maintenant des processus à travers lesquels la terre peut être vendue à des personnes en dehors du groupe communautaire, les ouvrants aux marchés fonciers. En dépit de ce changement, la propriété commune reste protégée par la constitution de 1993, et des contre-propositions pour rétablir le caractère inaliénable des terres communautaires sont en cours (Burneo, 2005) (cs40).

Des politiques de privatisation sont également de plus en plus liées à la promotion par l’état de l’investissement direct étranger dans les industries extractives telles que les mines et l’exploitation. Les industries minières peuvent provoquer des conflits difficiles car les droits aux ressources du sous-sol sont souvent détenus par l’état, même quand les droits des populations à la propriété commune sont reconnus par des lois statutaires ou coutumières. Des concessions minières peuvent couvrir de grandes portions de terres: dans la zone autour de la réserve de Matheniko dans le nord de l’Ouganda, environ 22 000 ha (sur 24 000 ha) ont été concédés à des compagnies minières (Obaikol et al., 2005). La possibilité de nouvelles activités minières incite souvent à une action collective pour défendre les droits à la propriété commune, comme le montrent les cas du village de Laid en Écosse et les communautés de campesinos au Pérou (Seki, 2005(cs36); Burneo, 2005(cs40)).

Ambiguïtés des politiques au niveau national

Dans trois cas, l’ambiguïté dans les lois et politiques nationales a été identifiée comme une pression sur les régimes de propriété commune, dans le sens qu’elle laisse de la place à des revendications en compétition pour les ressources, à l’implication de multiples institutions de l’état, ainsi qu’ à la compétition entre elles, dans la reconnaissance de ces revendications ou dans la gestion des ressources directement.

Le Kenya manque d’une politique foncière nationale clairement définie pour fournir une certaine cohérence entre les différentes lois foncières, ainsi que certaines contraintes procédurales pour l’accès et la gestion des ressources collectives. La Loi sur les terres sous tutelle (Trust Lands Act) (les terres sous tutelle sont des terres retenues pour les communautés fiduciaires locales par des représentants élus) par exemple, dans sa forme actuelle, donne trop de latitude aux conseils locaux – ils peuvent changer les systèmes fonciers sur les terres sous tutelle sans consulter la communauté (Karangathi, 2005(cs10)).

En dépit d’une reconnaissance précoce des forêts de village en Inde, ainsi que stipulé par la Loi forestière de 1927 et la législation suivante prévoyant la gouvernance des forêts de village, des révisions plus récentes de la Loi Van Panchayat en 1937 réduisent l’autonomie des conseils forestiers en leur demandant qu’ils consultent l’administration du district dans la gouvernance des ressources forestières (par exemple, pour changer les règlements, ou pour ajouter/changer des gardes forestiers). Ceci limite la réponse des conseils locaux aux besoins de changement et aux conditions de l’environnement. De même, des révisions à la Loi de conservation forestière de 1988 interdisent aux conseils forestiers locaux d’entreprendre la reforestation sans permission de la part du gouvernement central (Aggarwal, 2005). Ces révisions contredisent les pratiques des conseils forestiers locaux (par exemple la vente aux enchères des arbres morts, etc.), et sapent la gouvernance de la ressource sur le long terme, car les conseils locaux n’ont pas la possibilité d’utiliser efficacement l’information locale pour faire face aux nécessités du changement et aux pressions environnementales. Le manque de soutien juridique et les tendances vers la réduction du pouvoir et l’autorité des conseils locaux à administrer les ressources réduisent les motivations pour une prise de décision à plus long terme et la planification par les conseils locaux (Aggarwal 2005).

Rôles des états dans les parcs nationaux

Dans quatre études de cas, les efforts de conservation menés par l’état accroissent la pression sur la gestion des ressources en tant que propriété commune, en particulier lorsque la création de parcs nationaux et de réserves forestières ont soustrait de grandes portions de zones communes des utilisateurs précédents et remis le contrôle et la propriété aux agences d’état. En Ouganda, près de 36 pour cent de la zone de Karamoja figurent dans le Journal officiel comme zone protégée permettant seulement une utilisation très limitée par les pasteurs Karamojong (Mwebaza, 2005) (cs15). Les 64 pour cent restants de Karamoja ont été destinés à une zone de chasse contrôlée et permettent le pâturage, l’installation et l’utilisation de la ressource. En 1996, une partie de cette zone a été donnée en concession par le gouvernement à des compagnies d’extraction de marbre et de pierres précieuses. Également, le statut de la faune sauvage de 1996 a élevé les zones de chasse contrôlée à des zones protégées, les mettant sous le contrôle complet de l’état.

Des processus similaires ont mené à la création des parcs nationaux du Lac Mburo et de la vallée de Kidepo dans le sud-ouest de l’Ouganda, où résident les pasteurs Ankole, et le parc national Awash en Éthiopie où vivent les pasteurs Afari (Obaikol, 2005; Unruh, 2005(cs9)). En Indonésie, deux vagues de nationalisations en 1979 et en 2003 ont vu le gouvernement transférer de larges portions de terres forestières de grande valeur (biodiversité et bassins versants) du contrôle de la communauté à l’Agence de la conservation et des ressources naturelles (Natural Resource and Conservation Agency) () (cs29). Le gouvernement a repris la terre qui avait été auparavant contestée par des revendications. Dans le bassin versant du Sopsai en Thaïlande, la plupart des forêts ont été démarquées en tant que réserves forestières sous la Loi forestière de 1964 (Kitewachukul, 2005), avec pour résultat que plus d’un million de ménages résident aujourd’hui au sein des réserves forestières nationales. En soustrayant la terre de la gestion des communautés, cependant, les gouvernements nuisent aux efforts des utilisateurs de créer des régimes de gestion efficaces. Des systèmes pastoraux et autres sont perturbés, changeant de manière importante l’accès aux ressources et leur utilisation, tandis que la légitimité et les mécanismes de résolution des conflits sont affectés de manière négative.