ASEGURANDO LOS REGÍMENES DE
PROPIEDAD COLECTIVA EN UN MUNDO GLOBALIZADO

Síntesis de 41 estudios de caso sobre regímenes
de propiedad colectiva de África, Asia, Europa
y América Latina

• PREFACIO
• RESUMEN EJECUTIVO
• INTRODUCCIÓN
• ACCESO A LOS RECURSOS VIA REGÍMENES DE PROPIEDAD COLECTIVA
• SEGURIDAD DE LA TENENCIA BAJO LOS REGÍMENES DE PROPIEDAD COLECTIVA
• AMENAZAS A LOS REGÍMENES DE PROPIEDAD COLECTIVA
  - Mercados
  - Factores demográficos
  - Marcos Legales y de
    Gobernabilidad
  - Conflictos y su
    Gestión
• EJEMPLOS DE REFORMA E INNOVACIÓN
• CONCLUSIONES
• REFERENCIAS
• ANEXO A: DESCRIPCIÓN DE LOS ESTUDIOS DE CASO
• ANEXO B: MARCO DEL ESTUDIO DE CASOS
• ABBREVIATURAS
• Other Useful Resources on Common Property

AMENAZAS A LOS REGÍMENES DE PROPIEDAD COLECTIVA :

» Marcos legales y de gobernabilidad

Es importante considerar que estos dos primeros grupos de amenazas están relacionadas a las políticas y acciones gubernamentales, en lugar de ser tendencias exógenas. Las políticas de gobierno que fomentan la comercialización de los recursos naturales, marginan las instituciones indígenas y tradicionales, o simplemente traslapan y crean confusión entre los usuarios de los recursos, son todos factores que contribuyen a las presiones discutidas en esta sección.

Control de pequeños grupos poderosos

El control de pequeños grupos poderosos (Elite capture) de la propiedad colectiva –el uso desproporcionado y beneficio de los regímenes de propiedad colectiva por parte de los hogares más ricos o más poderosos en un área dada- fue señalada como una presión sobre los regímenes de propiedad colectiva en tres estudios de caso. Si bien éste es un número relativamente pequeño, vale la pena señalar, como lo ilustran los casos, cómo la captura por la élite no sólo es una amenaza en áreas donde los regímenes de tenencia son débiles o no existen (como en los escenarios de acceso abierto), sino también donde los regímenes de propiedad colectiva están funcionando en formas que permiten a los usuarios más poderosos de los recursos obtener el control sobre los procesos de toma de decisiones y desarrollar disposiciones del manejo de los recursos que pueden excluir a los miembros más pobres del grupo de usuarios.

El caso de la región Patha de Uttar Pradesh antes descrito en esta sección, ilustra como la invasión puede reflejar la dinámica de poder existente dentro de las comunidades, de tal manera que las familias con mejor condición económica o los individuos con conexiones con las instituciones locales pueden apropiarse de reclamos individuales a la propiedad colectiva. (Prasad 2005) Establecer costos al acceso a la propiedad colectiva también podría contribuir a la exclusión de los hogares más pobres de dicha propiedad colectiva. Las tarifas para usuarios en la aldea Raid Mawbuh en el estado de Meghalaya en la India, están actuando como una forma de “privatización indirecta”. Se impuso una tarifa de 150 rupias por talarr árboles en bosques protegidos por la comunidad, reemplazando las reglas tradicionales de cómo y cuándo podían cortarse los árboles en esta área. Si bien esta tarifa no es una carga para los miembros más ricos de la comunidad, los aldeanos pobres se quejan de que no pueden pagar esta cantidad, pues los presupuestos del hogar son de sólo unas 300 rupias al mes (Kumar y Nongkynrih 2005).

En Nepal las familias más ricas que han sido excluidas del esquema de arrendamiento dirigido específicamente al fortalecimiento de los derechos e ingresos de las familias pobres, algunas veces han invadido el esquema ya sea a través de pastorear ganado o sembrar árboles (Shrestha 2005). Este ejemplo podría considerarse como un tipo de “re-captura” o “captura parcial” por la élite, en el sentido que los hogares pobres a menudo retienen el acceso a la propiedad colectiva, pero estos derechos – que se suponen serían conferidos a los hogares pobres y marginados – son compartidos con miembros de la comunidad que no son pobres como resultado de un proceso de negociación.

Debilitamiento de las instituciones fundadas en la costumbre

Al menos ocho casos identifican tendencias de debilitamiento de las instituciones tradicionales como presión sobre los regímenes de propiedad colectiva. En algunos casos, como en Zimbabwe, las instituciones tradicionales dedicadas al manejo de los recursos naturales no están legalmente reconocidas. La Ley de Productos Forestales de Áreas Comunales (Communal Areas Forest Produce Act) de 1987, permite sólo un uso limitado; limitado a la subsistencia en contraposición al beneficio económico. Hay poco en el marco legal existente que apoye el control comunitario y/o manejo de la tierra y de recursos basados en la tierra, 12 leyes y varias instituciones de gobierno rigen los recursos naturales, la mayoría de las cuales fueron establecidas en el período colonial y conservadas después de la independencia. En este sentido, la presión sobre los regimenes de propiedad colectiva también se arraiga en la supremacía de los estatutos legales sobre las instituciones tradicionales.

Apoyo estatal a la privatización

Las políticas estatales son factores que contribuyen a generar algunas de las presiones sobre los regímenes de propiedad colectiva arriba descritos. Las políticas sobre la tenencia de los recursos naturales no han estado exentas de la tendencia mundial de promover la liberalización económica, creando presión para la privatización de la tierra y otros recursos naturales. Antes este documento discutía el caso de Botswana, donde las políticas nacionales agrícolas y rurales desde la década de 1970, han resultado en la privatización de tierras comunales tribales y una concentración de recursos de pastoreo en las manos de los ganaderos más ricos. Aunque los vaqueros perdieron el acceso a las tierras de pastoreo colectivas a través de estos procesos, no hay evidencia de que las tierras de pastoreo hayan mejorado después de las políticas de privatización; en cambio la presión ambiental sobre las tierras de pastoreo colectivas va en aumento (Taylor, 2005).

La constitución de Perú de 1920 reconoció las comunidades campesinas y garantizó sus derechos a la propiedad colectiva. En 1933, estas comunidades obtuvieron la personería jurídica. Hasta hace poco, bajo este marco las tierras comunitarias eran inalienables. Con una nueva ley de tierras (Ley de Tierras) introducida en 1995, este carácter inalienable fue revertido. La ley da lugar a procesos a través de los cuales puede venderse la tierra a personas fuera del grupo comunitario, abriéndolos a los mercados de tierra. A pesar de este cambio, la propiedad colectiva sigue estando protegida por la constitución de 1993, y se están desarrollando contra-propuestas para restablecer el carácter inalienable de las tierras comunitarias (Burneo 2005).

Las políticas de privatización también están cada vez más vinculadas a la promoción que hace el estado de inversión directa extranjera en las industrias de extracción tales como la minería y la extracción de madera. La minería podría plantear conflictos difíciles debido a que los derechos a los recursos del subsuelo a menudo conferidos por el estado, aún cuando los derechos de las personas a la propiedad colectiva son reconocidos por el derecho escrito o el derecho consuetudinario. Las concesiones mineras pueden tomar grandes franjas seguidas de tierra: en el área alrededor de la reserva Matheniko en el norte de Uganda, unas 22,000 de 24,000 hectáreas han sido concedidas a compañías mineras (Obaikol et al., 2005). La posibilidad de nuevas actividades mineras a menudo estimula la acción colectiva para defender los derechos a la propiedad colectiva, tal como se muestra en los casos de la aldea de Laid en Escocia y las comunidades campesinas de Perú (Seki 2005; Burneo 2005).

Ambigüedades en las políticas a nivel nacional

En tres casos se identificó la ambigüedad en las leyes y políticas nacionales como una presión sobre los regímenes de propiedad colectiva, en el sentido de que crea espacio para que haya competencia de reclamos a los recursos, y la participación (y competencia entre ellas) de múltiples instituciones estatales en el reconocimiento de esos reclamos o en el manejo directo de los recursos.

Kenia carece de una política nacional de tierras claramente definida que establezca alguna coherencia entre distintas leyes relacionadas con la tierra, así como también algunas limitaciones de procedimiento para el acceso y el manejo de los recursos colectivos. La Ley de Tierras en concesión (Trust Lands Act), son tierras dadas en concesión a las comunidades locales a través de representantes elegidos) por ejemplo, en su forma actual, proporciona a los consejos locales una libertad excesiva -ellos pueden cambiar los sistemas de tenencia de las tierras en fideicomiso sin consultar a la comunidad- (Karangathi 2005).

A pesar del temprano reconocimiento de los bosques locales en India, según lo establecido en la Ley Forestal de 1927 y la legislación posterior que establece la gobernanza de los bosques locales, las revisiones más recientes de la Ley Van Panchayat en 1937 reducen la autonomía de los consejos forestales al requerir que consulten con la administración distrital en la gobernanza de los recursos forestales (e.g., cuándo cambiar reglas, o agregar/ cambiar los guardias forestales). Esto limita el grado de reacción de los consejos locales a las necesidades cambiantes y a las condiciones ambientales. Igualmente, las revisiones a la Ley de Conservación Forestal de 1988 prohíben a los consejos forestales locales realizar la reforestación sin permiso del gobierno central (Aggarwal 2005). Estas revisiones contradicen las prácticas de los consejos forestales locales (e.g., subasta de desechos forestales, etc.), y socavan la administración del recurso en el largo plazo, debido a que los consejos locales no cuentan con la habilidad de usar de manera efectiva la información local para satisfacer las necesidades cambiantes y las presiones ambientales. La falta de apoyo legal y las tendencias hacia la reducción del poder y la autoridad de los consejos locales para administrar los recursos, reduce los incentivos para la toma de decisiones a largo plazo y la planificación de los consejos forestales locales (Aggarwal 2005).

Roles de los estados en los parques nacionales

En cuatro estudios de caso, los esfuerzos de conservación dirigidos por el estado aumentan la presión sobre el manejo de los recursos como propiedad colectiva, en particular, donde la creación de parques nacionales y reservas forestales ha eliminado grandes extensiones de áreas colectivas de usuarios anteriores y ha conferido el control y la propiedad a agencias estatales. En Uganda, cerca del 36 por ciento del área de Karamoja está señalada como área protegida, permitiendo un uso muy limitado a los pastores de Karamojong (Mwebaza 2005). El restante 64 por ciento de Karamoja está designado como área de caza controlada y se permite el pastoreo, el asentamiento y el uso de los recursos. En 1996, parte de esta área fue dada bajo concesión por el gobierno a empresas mineras de mármol y piedras preciosas. Además el estatuto de vida silvestre de 1996 elevó las áreas de caza controlada a la categoría de áreas protegidas, llevándolas a estar bajo completo control estatal.

Procesos similares llevaron a la creación de los parques nacionales del Lago Mburo y del Valle Kidepo en el sudoeste de Uganda, donde viven los pastores Ankole y el parque nacional Awash en Etiopía donde viven los pastores Afari (Obaikol 2005; Unruh 2005). En Indonesia dos olas de nacionalización en 1979 y 2003 vieron al gobierno transferir grandes extensiones de tierra forestal de alto valor (biodiversidad y cuencas hidrográficas) del control comunitario a la Agencia de Conservación de Recursos Naturales (Galudra 2005). El gobierno se apropió de tierra que tenía reclamos impugnados previos. En la cuenca de Sopsai en Tailandia, la mayoría de los bosques fueron demarcados como reservas forestales bajo la Ley Forestal de 1964 (Kitewachukul, 2005), que resultó en más de un millón de hogares que hoy residen dentro de las reservas forestales nacionales. Sin embargo, al retirar la tierra del manejo comunitario, los gobiernos socavan los esfuerzos de los usuarios para crear regímenes de manejo efectivos. Los sistemas pastoriles y otros son trastornados, cambiando de manera significativa el acceso y uso de los recursos, mientras que la legitimidad y los mecanismos de resolución de conflictos son afectados negativamente.