ASSURER DES RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ
COMMUNE DANS UN MONDE EN GLOBALISATION

Synthèse de 41 études de cas sur les régimes
de propriété commune
en Afrique, Asie, Europe et Amérique latine
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MENACES AUX RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ COMMUNE :

» CONFLITS ET GESTION DES CONFLIT

Dans de nombreux cas, les changements qui ont lieu – aussi bien internes qu’externes – affectent la façon dont la terre et les autres ressources sont gérées en tant que propriété commune. Lorsque des contestations sur les communs surviennent, les pauvres et les marginalisés ont souvent peu d’accès, ou pas d’accès du tout, aux ressources vitales – telles que les aires de pâturage, l’eau, le bois et les fruits – et deviennent plus vulnérables.

Beaucoup d’auteurs d’études de cas indiquent que des changements récents et des tendances qui se font jour sont les raisons les plus importantes d’accroissement des conflits, et d’une aptitude en diminution de la plupart des communautés de résoudre et gérer les conflits. Comme le conflit lui-même génère plus d’insécurité, les contestations menacent de créer un cercle vicieux dans lequel la pression sur le régime même des propriétés communes s’accroît. Pour cette raison, des mécanismes traitant les conflits, souvent à travers la facilitation d’organisations externes, apparaissent comme un ingrédient nécessaire à des régimes forts de propriété commune.

Conflits et les facteurs qui y contribuent

Les études de cas identifient un nombre de facteurs qui contribuent au conflit sur les communs. Comme les exemples précédents l’ont montré, le potentiel de conflit augmente lorsque les autorités locales, traditionnellement responsables de superviser la gestion des ressources naturelles, perdent du pouvoir et de l’influence, une tendance qui se constate dans beaucoup de systèmes coutumiers de propriété commune. D’autres facteurs, y compris les changements dans l’environnement socio-économique ou dans les politiques d’état, peuvent se combiner avec des institutions coutumières qui s’affaiblissent pour accroître la probabilité de conflits sur les ressources provenant des communs.

Le développement des marchés urbains dans les pays en voie de développement, et l’accroissement des liens entre ces marchés et les zones rurales, génèrent une demande plus élevée de produits dérivés des ressources naturelles, et une pression plus importante sur les communs. Dans l’état d’Orissa en Inde, les ressources forestières ont historiquement été utilisées pour alimenter le développement (principalement urbain). La majorité du bois d’œuvre qui est abattu dans l’état est destiné à la consommation dans les zones urbaines ; le bambou est aussi récolté pour alimenter l’industrie croissante du papier. Cette exploitation non seulement a laissé de nombreuses communautés face à une pénurie de nécessités de base – par exemple le bois de feu, le fourrage et les sources supplémentaires de nourriture – elle a aussi augmenté la valeur d’avoir accès aux zones de forêts communes. Ceci, à son tour, a créé des tensions entre les villages et accru le potentiel pour des conflits entre les communautés (Singh, 2002) (c26).

Dans un nombre de cas, la rareté des ressources (dégradation, migration) est identifiée comme étant l’une des raisons de l’augmentation des conflits. Parmi les pasteurs Afar en Éthiopie, les accroissements de la population ont limité les options pour prévenir l’utilisation non autorisée, avec plus de contestations pour résultat. Le conflit armé est devenu de plus en plus un moyen d’exclure l’accès aux communs ; alternativement, les Afar font face à la dégradation due à un accès ouvert de facto. La rareté des ressources est un produit de nombreux facteurs, y compris l’établissement de zones protégées et la construction de barrages (Unruh, 2005) (cs9).

Des conflits existent souvent là où différents systèmes de production se font face. Plusieurs études de cas ont noté des conflits entre les pasteurs mobiles et les agriculteurs sédentaires dans les parties arides et semi-arides de l’Afrique. Des exemples venant d’Éthiopie, du Mali et du Niger décrivent comment les systèmes nomades et sédentaires peuvent coexister, et peuvent également entrer en conflit. L’accroissement des cultures agricoles et l’immigration de cultivateurs peut rendre problématique pour les pasteurs de parvenir à la rivière ou aux points d’eau. Des groupes sédentaires peuvent aussi commencer à s’engager dans des activités pastorales et à élever du bétail, entrant ainsi en compétition directe avec les gardiens de troupeaux.

La probabilité de conflit s’accroît également lorsqu’il y a des tensions entre les systèmes de gestion des ressources modernes et traditionnels. De nombreux règlements modernes sont incompatibles avec les règlements coutumiers en vigueur, et fournissent des opportunités pour les étrangers/non demandeurs d’obtenir des gains et sapent donc leur autorité. Après l’indépendance, l’état malien a revendiqué un monopole foncier dans le pays par une loi statutaire prioritaire sur la loi coutumière. Le résultat en a été qu’il devint difficile d’appliquer et de faire exécuter les règlements administrant les communs, et de gérer la contradiction entre les textes faisant autorité et la logique de développement, en particulier lorsque la conservation est mise sur le même pied que l’arrêt de toute forme d’utilisation des ressources (Hamadoun, 2005)(cs11).

Des politiques du gouvernement et d’autres actions qui mènent au déplacement et à la réinstallation involontaire contribuent aux conflits sur la propriété commune. Celles-ci peuvent survenir lorsque le gouvernement ne reconnaît pas les intérêts des utilisateurs de la propriété commune dans un territoire donné, et elles destinent la zone soit à des projets de développement à grande échelle, soit à la réinstallation des agriculteurs migrants. Dans un cas au Mali, la construction d’un barrage dérange la paix sociale et crée un potentiel pour un conflit. Bien que les eaux nouvellement disponibles créent des opportunités pour certains, d’autres sont perdants par les déplacements que cela entraîne (Hamadoun, 2005) (cs11).

Ainsi qu’il a été mentionné précédemment, l’état en Inde possède les terres forestières qui, en pratique, sont traitées comme propriété commune. Le fossé entre la propriété de l’état sur le papier et l’utilisation de groupe et (dans de nombreux cas) la gestion collective en pratique peut mener au conflit, en particulier lorsque l’état n’est pas actif ou efficace dans la gestion des ressources.

Les populations de nombreux villages dans le district d’Angul font face à une menace due aux lignes à haute tension qui passent à travers leurs forêts, portant à l’abattage des arbres (sur une largeur de 35 pieds) à travers leurs forêts pour réduire la perte de puissance due à la mise à terre. Les revenus forestiers et les terres forestières dans la plupart des villages ont été protégés et régénérés par les communautés pour au moins 20-30 ans, mais les permissions viennent de l’administration du district et du département des forêts ; la compensation va aux finances du gouvernement ; les montants pour compenser le boisement et les arbres exploités sont accaparés par le département des forêts. On ne demande jamais la permission aux communautés qui protègent les forêts, et elles ne sont jamais compensées pour le travail qu’elles y ont apporté. Le résultat en a été une dégradation supplémentaire des forêts ... De manière plus critique, le gouvernement a même refusé une compensation aux communautés pour la perte des plantations due à la construction de canaux, alors que l’administration du district avait donné la permission à une institution de village de procéder à la plantation et que le processus de location à bail de la terre à la communauté était en cours (Singh, 2002) (cs27).

Des tentatives par les gouvernements d’attirer l’investissement étranger à travers l’exploitation des ressources naturelles – souvent dans des zones où elles sont traitées comme propriété commune par les résidents locaux – peut contribuer au conflit. Au Pérou, les concessions minières sont distribuées, souvent sans le consentement des villages qui peuvent, au mieux, demander une compensation pour la terre. Juridiquement, les communautés ne sont pas en mesure de s’opposer à l’attribution des concessions. Les concessions données pour l’exploitation pétrolière en Afrique de l’Ouest, ainsi que les réserves de gibier et les concessions de bois d’œuvre dans beaucoup de pays (par exemple au Mozambique) sont distribuées par les gouvernements, en dépit du fait que l’accès des communautés aux ressources soit limité, ou qu’elles soient coupées entièrement de ces ressources, des sites sacrés, ou des villages voisins avec lesquels elles échangent des produits.

Au sud du Cameroun, les biens et l’accès à la terre et aux ressources naturelles sont déterminés aussi bien par les aînés locaux/chefs de lignée que par les chefs traditionnels. Cependant, une absence de structure directionnelle ou organisationnelle dans certains cas, comme par exemple dans la région d’Adamaoua au Cameroun, a contribué aux conflits entre des individus et des groupes. Dans cette région, 63 pour cent des propriétaires de bétail utilisent la terre commune pour le pâturage ; seulement trois pour cent ont des droits individuels pour la terre de pâturage. Tandis que les groupes d’agriculteurs (Groupes d’Initiative Commune) existent, il n’y a pas de structure organisationnelle comparable en ce qui concerne la gestion des pâturages communautaires. Le résultat en est que des conflits surviennent, entre des individus comme au sein des communautés et des différents groupes de gardiens de troupeaux (Deffo, 2005) (cs4).

Cette situation dérive de la privatisation récente des aires communes de pâturage. Dans les années 1970, le gouvernement, avec le soutien de la Banque mondiale, a créé des ranches publics destinés à relancer la production. Des premiers ranches de démonstration ont été ensuite privatisés et, à travers ce processus, des dignitaires, commerçants et autres individus plus puissants ont pu s’approprier de grandes parcelles de terre principalement de pâturage qui avaient été précédemment sous le contrôle communautaire. Aujourd’hui, ces pâturages sont fermés par des enclos de fer barbelé, limitant la mobilité des gardiens de troupeaux. Une compétition intensifiée pour les terres de pâturage restantes a contribué à la destruction des relations sociales sur lesquelles l’accès aux communs était historiquement basé. À son tour, ceci a minimisé la nature communautaire des terres de pâturage et accru les pressions qui ont abouti à la dégradation de la terre (Deffo, 2005).

Les aînés Karamajong en Ouganda ont également reconnu un déclin de leur autorité, qui a reflété (et peut-être renforcé) un manque de coopération entre les groupes de pasteurs. L’impératif de la résolution des conflits a encouragé les dirigeants locaux à établir de nouveaux règlements entre les groupes impliqués dans le conflit armé, et de revitaliser la communication en tenant des réunions de paix plus petites au niveau du voisinage (Unruh, 2005) (cs9).

Mécanismes pour la gestion des conflits à travers des régimes de propriété commune

La médiation et la gestion des conflits sont étroitement liées à l’aptitude de mettre en application les règlements et droits de garantie étant donné que leur fonctionnement dépend non seulement de leur pouvoir mais, plus important, de leur légitimité aux yeux des utilisateurs de la ressource. De nombreux mécanismes de mise en application travaillent simultanément comme des mécanismes de gestion des conflits; si les décisions des institutions pertinentes sont respectées, de nombreux conflits n’éclatent pas.

D’autres cas montrent aussi que la légitimité des mécanismes d’arbitrage peut se construire à travers le dialogue. Des hybrides de règlements coutumiers et modernes se sont également formés, dérivant l’autorité de leur inclusivité, c’est-à-dire une légitimité basée sur le processus utilisé plutôt que sur l’institution elle-même. Un des cas venant de l’Ouganda décrit cela, en se référant au rôle des Associations foncières communautaires (CLA) dans la gestion des conflits:

Dans les deux études de cas de conflits, les violateurs individuels des limites présumées de la CLA pensaient être impuissants vis-à-vis de la CLA. Dans les discussions avec les informateurs clés au niveau du district, les dirigeants ont déclaré que “les règlements sont les règlements”. Non seulement la tendance à la conservation des forêts semble être le règlement, mais les parties en conflit pensaient qu’ils avaient peu de moyens pour négocier. Cependant, selon BUCODO, pour un des deux sites de conflits visités, la CLA a engagé une concertation et, en conséquence, réduit le tampon lacustre demandé (et augmenté la terre allouée à l’agriculteur) (Obaikol et al., 2005).

Il y a eu des expériences positives dans l’accroissement de la capacité des systèmes et institutions existants. Le soutien pour ces efforts sont venus de diverses sources : des institutions locales, des gouvernements, des ONG ou des organisations internationales. Sous l’initiative de forêts à bail du Népal, les membres de la communauté riche ou de la caste plus élevée n’ont pas accès aux terres forestières communes. Dans certains cas, cependant, ils empiètent sur la terre des groupes de locataires à bail. Les membres du groupe ont répondu en fournissant des motivations pour qu’ils restent en dehors de ces terres, une approche mise en œuvre en partenariat avec les facilitateurs d’ONG. Ces stratégies comprennent la construction de sentiers pour les personnes et les animaux, de nouveaux bassins, des cultures forestières et de semences herbagères à planter dans leurs propres terres, et ont conduit à une diminution de la tension et des conflits (Shrestha, 2005) (cs34). Dans d’autres cas venant d’Éthiopie et du Niger, des organisations internationales ont joué un rôle de catalyseurs dans le renforcement ou le développement des institutions pour la gestion des conflits, à travers des projets dans des zones en conflit (Bachir et al., 2005(cs12), Unruh, 2005(cs9)).

Dans la communauté Ouéssé au Bénin, les agriculteurs migrants et les groupes de pasteurs sont habitués à négocier leur accès aux ressources et leur utilisation avec des dirigeants coutumiers ; cependant, sans liens directs entre les groupes, le conflit sur la terre – utilisée comme pâturage par les gardiens de troupeaux et pour la culture par les agriculteurs – a été difficile à gérer. Dans un cas, un projet externe a joué un rôle de médiation en mettant en place un comité conjoint avec des représentants de différents groupes pour décider sur les règlements d’accès et d’utilisation.

Contrairement à la situation dans la zone de Savé, un projet pour la Gestion des ressources naturelles était actif dans la commune d’Ouéssé pour soutenir les initiatives des chasseurs dans le Kemon à travers une intervention communicative. Le projet a pu remplir un rôle de médiation car il appliquait l’approche appui-conseil au lieu de la manière de coercition avec laquelle le gouvernement avait fonctionné durant le régime communiste et avait combattu les gardiens de troupeaux transhumants.

Le cadre appui-conseil est basé sur des processus participatifs et le soutien des parties prenantes pour les aider à soutenir les actions dans lesquelles ils étaient déjà engagés. Le principal objectif de l’appui-conseil est de fournir un guide méthodologique pour la mise en œuvre de diverses actions avec les villageois pour améliorer la gestion des ressources dans le village Kemon et ses territoires. L’objectif concret d’appui-conseil était d’établir de meilleures relations entre les différentes parties prenantes, une condition qui permettrait une gestion durable de la terre et des ressources pour les pasteurs associés (végétation et eau) (Dangbégnon, 2005) (cs1).

Dans les années récentes, le gouvernement éthiopien a commencé à prendre des actions pour réduire les conflits sur les CPR parmi les différents groupes de pasteurs. Dans la partie orientale du pays, le gouvernement a œuvré avec des dirigeants traditionnels pour organiser des conférences de paix et de développement ainsi que des comités pour la paix. En 2003, le gouvernement a entrepris une étude à grande échelle sur les racines et l’impact des conflits dans les zones pastorales ; ses conclusions, cependant, n’ont pas encore été rendues publiques, limitant ainsi son utilité par rapport à la gestion des conflits (Aredo, 2005b) (cs8).

Tandis que ces exemples suggèrent un rôle positif de la part d’institutions externes, des organisations fortes pourraient aussi être en mesure elles-mêmes de résoudre des contestations, comme dans le cas des conseils de District pour l’amélioration de la terre (LID) du Japon.

Lorsqu’un conflit général survient entre les zones de courants en aval et en amont, au moment de la pénurie d’eau par exemple, les irrigateurs informent le LID pour qu’il apporte une solution au conflit à travers des réunions. En dépit du fait que le gouvernement a substantiellement subventionné le LID, il n’est ni utilisé ni bienvenu pour résoudre un problème interne. Le LID a grandement contribué à réduire les contestations et à accroître “l’honnêteté” dans la distribution de l’eau d’irrigation (Ashutosh, 2005) (cs30).

Dans ce cas, la fonction de l’état japonais est de ne pas prendre action pour résoudre les contestations, mais le soutien plus large de l’état au LID joue un rôle en assurant que les institutions de propriété commune aient les ressources et la capacité nécessaires pour résoudre les conflits efficacement.

Résumé

Il existe de nombreux facteurs reliés entre eux qui contribuent à la génération des conflits autour de la propriété commune. L’autorité en déclin des institutions coutumières peut mener à des conflits sur les ressources partagées, particulièrement si le système d’état n’offre pas de contrepartie efficace pour gérer les relations foncières. La commercialisation et l’individualisation de la terre peuvent accroître les tensions parmi les différents groupes d’utilisateurs, et porter les différents systèmes de production au conflit. Les politiques et actions du gouvernement, telles que la non-reconnaissance des groupes d’utilisateurs et des droits de groupe, peuvent exacerber les situations de conflits.

Pour que les systèmes de propriété commune gèrent efficacement les conflits sur les ressources partagées, il doit y avoir des manières efficaces de mettre les règlements en application et de fournir aux membres de la communauté un accès aux mécanismes de résolution des contestations. La création de capacité des institutions foncières pour fournir ces éléments a été une étape indispensable parmi les cas dans lesquels les régimes de propriété commune sont en train de s’adapter pour gérer des conflits. Le soutien aux processus de négociation qui reconnaissent les différents utilisateurs qui ont un intérêt dans la propriété commune, et qui cherchent à accroître le levier de négociation des groupes plus pauvres et marginalisés, se révèle être une importante partie de cette création de capacité, qu’elle vienne de l’état, d’ONG, d’organisations internationales ou de dirigeants coutumiers.

Terres, Dignité et Développement