ASEGURANDO LOS REGÍMENES DE PROPIEDAD COLECTIVA EN UN MUNDO GLOBALIZADO

ASEGURANDO LOS REGÍMENES DE
PROPIEDAD COLECTIVA EN UN MUNDO GLOBALIZADO

Síntesis de 41 estudios de caso sobre regímenes
de propiedad colectiva de África, Asia, Europa
y América Latina

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AMENAZAS A LOS REGÍMENES DE PROPIEDAD COLECTIVA :

»Conflictos y su gestión

En muchos de los casos, los cambios que están ocurriendo – tanto en el ámbito interno como en el externo– afectan la forma en que la tierra y otros recursos son manejados como propiedad colectiva. Cuando surgen disputas sobre la propiedad colectiva, a menudo los pobres y marginados son dejados con poco o ningún acceso a los recursos vitales – tales como áreas de pastoreo, agua, madera o frutas- y quedan aún más vulnerables.

Muchos autores de estudios de caso indican que los cambios recientes y las tendencias emergentes son las razones más importantes para el aumento de los conflictos y la reducción de la habilidad de la mayoría de las comunidades para resolver y manejar los conflictos. Dado que el conflicto mismo genera más inseguridad, las disputas amenazan con crear un círculo vicioso en el cual aumenta la presión sobre el régimen de propiedad colectiva. Por esta razón los mecanismos para ocuparse de los conflictos, a menudo surgen como un ingrediente necesario de los regímenes de propiedad colectiva fuertes, a través de la facilitación de organizaciones externas.

Los conflictos y los factores que contribuyen a ellos

Los estudios de caso identifican una serie de factores que contribuye al conflicto sobre la propiedad colectiva. Tal como lo han mostrado ejemplos anteriores, el potencial para el aumento de los conflictos aumenta cuando las autoridades locales, tradicionalmente responsables de supervisar el manejo de los recursos naturales, pierden poder e influencia, tendencia vista en muchos sistemas de propiedad colectiva tradicionales. Otros factores, incluyendo los cambios en el ambiente socioeconómico o en las políticas estatales, podrían combinarse con el debilitamiento de instituciones tradicionales para aumentar la probabilidad de los conflictos sobre los recursos de la propiedad colectiva.

El desarrollo de los mercados urbanos en los países en vías de desarrollo, y los crecientes vínculos entre estos mercados y las áreas rurales, está generando mayor demanda de productos derivados de recursos naturales y mayor presión sobre la propiedad colectiva. En el estado de Orissa en India, los recursos forestales históricamente han sido utilizados para impulsar el desarrollo (principalmente urbano). La mayor parte de la madera talada en el estado se destina al consumo en las áreas urbanas; el bambú también se cosecha para abastecer a la creciente industria papelera. Esta explotación no sólo dejó a muchas comunidades enfrentando escasez para satisfacer sus necesidades básicas -e.g.. leña, forraje y fuertes complementarias de alimento– también aumentó el valor de tener acceso a las áreas forestales colectivas. Esto a su vez ha creado tensiones entre las aldeas y aumentado el potencial de conflicto entre las comunidades (Singh 2002).

En una serie de casos, la escasez de recursos (degradación, migración) se identifica como una de las razones para el aumento de los conflictos. Entre los pastores Afar en Etiopía, los aumentos poblacionales han limitado las opciones para impedir el uso no autorizado, lo que resulta en más disputas. El conflicto armado ha aumentado en forma creciente como medio para excluir el acceso a la propiedad colectiva; alternativamente, los Afar se enfrentan a la degradación resultante de un proceso de apertura de facto. La escasez de recursos es producto de muchos factores, incluyendo el establecimiento de áreas protegidas y la construcción de presas (Unruh 2005).

A menudo existen conflictos donde interactúan distintos sistemas de producción. Varios estudios de caso señalaron conflictos entre los pastores nómadas y los agricultores sedentarios en partes áridas y semi-áridas de África. Ejemplos de Etiopía, Mali y Níger describen cómo los sistemas nómadas y sedentarios podrían coexistir, así como también entrar en conflicto. El creciente cultivo de la tierra y la migración interna de los agricultores puede hacer problemático para los pastores el llegar a los ríos y ojos de agua. Los grupos sedentarios podrían comenzar también a involucrarse en actividades de pastoreo y crianza de ganado, entrando así en competencia directa con los pastores.

La probabilidad de conflicto también aumenta donde hay tensión entre los sistemas moderno y tradicional de los recursos. Muchas reglas modernas son incompatibles con las reglas tradicionales y abren oportunidades para que los foráneos / no-reclamantes ganen y así socavan su autoridad. Después de la independencia, el estado de Malí reclamó un monopolio de la tenencia en el país con estatutos legales teniendo precedencia sobre la práctica fundada en la costumbre. Como resultado de esto, se tornó difícil aplicar y hacer cumplir las reglas que rigen la propiedad colectiva y manejar la contradicción entre textos con fuerza de ley y la lógica del desarrollo, en particular, cuando la conservación se equipara con detener toda forma de uso del recurso (Hamadoun 2005).

La política del gobierno y otras acciones que conducen al desplazamiento y al reasentamiento involuntario, contribuyen a los conflictos sobre la propiedad colectiva. Estos pueden ocurrir cuando el gobierno no reconoce los intereses de los usuarios de la propiedad colectiva en un territorio dado, y focaliza el área para proyectos de desarrollo a gran escala o reasienta productores migrantes. En un caso de Malí, la construcción de presas trastorna la paz social y crea potencial para el conflicto. Si bien las aguas recientemente llegadas crean oportunidades para algunos, otros pierden a través de los desplazamientos originados (Hamadoun 2005).

Tal como se mencionó antes, en India el estado es propietario de tierras forestales que, en la práctica, son tratadas como propiedad colectiva. Esta brecha entre la propiedad estatal sobre el papel y el uso de grupos y (en muchos casos) el manejo colectivo en la práctica puede llevar a conflictos, en particular, donde el estado no es activo o eficaz en el manejo de los recursos.

Los pobladores de muchas aldeas a través del distrito de Angul han estado enfrentando una amenaza debido a líneas de alta tensión que pasan a través de sus bosques que han producido la tala de árboles (35 pies de ancho) para reducir la pérdida de energía debido a la conexión a tierra. Los ingresos de los bosques y las tierras forestales en la mayoría de las aldeas han sido protegidos y regenerados por las comunidades en los últimos 20-30 años pero los permisos se solicitan en la administración distrital y el departamento forestal; el pago va al Fisco; la cantidad para compensar por la reforestación y los árboles cosechados son tomados por el departamento forestal. A las comunidades que protegen sus bosques ni se les pide permiso ni se les compensa por los esfuerzos que han dedicado. El resultado ha sido una degradación adicional de los bosques… Aún más crítico, el gobierno ha negado una indemnización a las comunidades por la pérdida de plantaciones debido a la construcción de canales, cuando la administración distrital había dado permiso a la institución de la aldea para usar la plantación y el proceso de arriendo de la tierra a la comunidad estaba desarrollándose (Singh 2002).

Los intentos por parte de los gobiernos de atraer inversión extranjera a través de la explotación de los recursos naturales –a menudo en áreas donde son tratados como propiedad colectiva por los habitantes locales– podrían contribuir al conflicto. En Perú se otorgan concesiones mineras, a menudo sin el consentimiento de las aldeas que, en el mejor de los casos, pueden pedir una compensación por la tierra. Las comunidades no pueden oponerse al otorgamiento de las concesiones legalmente. Las concesiones dadas para la explotación de petróleo en África Occidental, así como también las reservas de caza y concesiones de madera en muchos países (e.g. Mozambique), son repartidas por los gobiernos; a pesar del hecho de que el acceso de las comunidades a los recursos es limitado, o son alejados totalmente de los recursos, de sitios sagrados, o de aldeas vecinas con quienes intercambian bienes.

En el sur de Camerún, los activos y el acceso a la tierra y los recursos naturales es determinado tanto por los ancianos locales/ jefes de linaje así como también los jefes tradicionales. Sin embargo, la ausencia de estructura organizacional o liderazgo efectivos en algunos casos, tal como en la región de Adamaoua en Camerún, ha contribuido a conflictos entre los individuos y los grupos. En esta región, el 63 por ciento de los ganaderos usan tierra colectiva para pastoreo; sólo tres por ciento tiene derechos individuales a tierra de pastoreo. Si bien existen grupos de campesinos (Groupes d’Initiative Commune), no existe una estructura organizacional comparable para el manejo de los pastizales comunitarios. Como resultado de esto, surgen conflictos, tanto entre los individuos dentro de las comunidades como a través de los distintos grupos de pastores (Deffo 2005).

Esta situación está compuesta por la reciente privatización de las áreas de pastoreo colectivas. En la década de 1970, el gobierno, con apoyo del Banco Mundial, creó haciendas públicas diseñadas para impulsar la producción. Las haciendas de demostración iniciales fueron posteriormente privatizadas, y, a través de este proceso, dignatarios, comerciantes y otros individuos más poderosos pudieron apropiarse de grandes parcelas de tierras de pastoreo de primera calidad que anteriormente habían estado bajo control comunitario. Hoy en día, estos pastizales están cercados con alambre de púas, limitando la movilidad de los pastores. La intensificación de la competencia por las tierras de pastoreo restantes ha contribuido a la destrucción de los vínculos sociales sobre los cuales se basaba el acceso a la propiedad colectiva. A su vez, esto ha minimizado la naturaleza comunitaria de las tierras de pastoreo y ha aumentado las presiones que condujeron a la degradación de la tierra (Deffo 2005).

Los mayores en Karamajong también han reconocido una reducción en su autoridad, lo que reflejó (y quizás reforzó) una falta de cooperación entre los grupos de pastores. El imperativo de la resolución del conflicto animó a los líderes locales a establecer nuevas reglas entre los grupos involucrados en el conflicto armado, y a revitalizar la comunicación sosteniendo pequeñas reuniones de paz a nivel de vecindario (Unruh 2005).

Mecanismos para el manejo de conflictos a través de los regímenes de propiedad colectiva

La mediación de conflictos y la administración están estrechamente vinculados a la habilidad de hacer cumplir reglas y garantizar derechos, dado que su funcionamiento depende no sólo de su poder, sino lo que es más importante, de su legitimidad ante los ojos de los usuarios de los recursos. Muchos mecanismos de cumplimiento funcionan simultáneamente como mecanismos de gestión de conflictos: si las decisiones de las instituciones pertinentes son respetadas, muchos conflictos no estallan.

Otros casos también muestran que la legitimidad de los mecanismos de arbitraje puede fortalecerse a través del diálogo. También se han formado híbridos entre las reglas tradicionales y las modernas, derivando poder de su inclusividad, p. ej. una legitimidad basada en el proceso usado, en lugar de la institución misma. Uno de los casos de Uganda describe esto, refiriéndose al papel de las asociaciones Asociaciones de Tierras Comunitarias (Community Land Associations-(CLAs) en la gestión de los conflictos:

En los dos estudios de caso de los conflictos, los violadores individuales de los límites supuestos de las CLA, se sentían impotentes contra la CLA. En discusiones con informantes clave a nivel de distrito, los líderes citaron “reglas son reglas”. El impulso por la conservación del bosque no sólo parece ser la regla, sino que aquéllos en conflicto sentían que tenían pocos medios para negociar. Sin embargo, según BUCODO, para uno de los dos sitios de conflicto visitados, la CLA había emprendido un diálogo y como resultado redujo la zona de amortiguación ribereño (y aumentó la tierra permitida al productor) (Obaikol et. al. 2005).

Ha habido experiencias positivas en el aumento de la capacidad de los sistemas e instituciones existentes. El apoyo a estos esfuerzos ha provenido de distintas fuentes: instituciones locales, gobiernos, ONGs u organizaciones internacionales. Bajo la iniciativa de arrendamiento forestal de Nepal, los ricos o miembros de la comunidad de casta superior no tienen acceso a tierras forestales colectivas. Sin embargo, en algunos casos ellos invadieron la tierra de los grupos que arrendaban. Los miembros de los grupos respondieron dando incentivos a los invasores para permanecer fuera de estas tierras, enfoque que fue puesto en práctica en asociación con las ONGs facilitadoras. Estas estrategias incluyen la construcción de senderos para personas y animales, nuevos estanques, cultivos forestales y semillas de pasto para sembrar en su propia tierra, y ha conducido a una reducción de la tensión y conflictos (Shrestha 2005). En otros casos de Etiopía y Níger, las organizaciones internacionales han desempeñado un papel catalítico en el fortalecimiento o desarrollo de instituciones para el manejo de conflictos, a través de proyectos en las áreas de conflicto (Bachir et. al. 2005, Unruh 2005).

En la comunidad de Ouèssè en Benín, los grupos de productores migrantes y pastores están acostumbrados a negociar el acceso y uso de los recursos con los líderes tradicionales locales, sin embargo, sin vínculos directos entre los grupos, los conflictos sobre tierras –usadas como pastizales por los pastores y para siembra por los agricultores– han sido difíciles de manejar. En un caso, un proyecto externo desempeñó un papel de mediación al formar un comité conjunto con representantes de distintos grupos para decidir sobre el acceso y el uso de las reglas.

Contrario a la situación en el área de Savè, un proyecto para el manejo de los recursos naturales, el cual estaba activo en la Comuna de Ouèssè para apoyar las iniciativas de los cazadores en Kemon a través de una intervención comunicativa. El proyecto pudo desempeñar el papel de mediador porque aplicó el enfoque appui-conseil (apoyo y consejo), en lugar de la forma coercitiva en la cual el gobierno había trabajado durante el régimen comunista y había combatido a los pastores trashumantes. El marco appui-conseil se basa en procesos participativos y el apoyo de las partes interesadas para ayudarles a sostener las acciones en las cuales ya están involucrados. El objetivo principal del appui-conseil es brindar una guía metodológica para la implementación de varias acciones con los aldeanos, a fin de mejorar el manejo de los recursos pastoriles en la aldea de Kemon y su territorio. El objetivo concreto del appui-conseil era establecer una mejor relación social entre las distintas partes interesadas, condición que les permitiría un manejo sostenible de la tierra y de los recursos de pastoreo asociados (vegetación y agua) (Dangbégnon 2005).

En años recientes el gobierno etíope ha comenzado esfuerzos para reducir el conflicto sobre el RPC entre los distintos grupos de pastores. En la parte oriental del país, el gobierno ha trabajado con los líderes tradicionales para organizar conferencias sobre paz y desarrollo y comités de paz. En el 2003, el gobierno emprendió un estudio a gran escala de las raíces y el impacto de los conflictos sobre las áreas de pastoreo; sus hallazgos, sin embargo, todavía no han sido hechos públicos, limitando su utilidad tal como se aplica al manejo de conflictos (Aredo, 2005b).

Si bien estos ejemplos sugieren un papel positivo de instituciones externas, las organizaciones fuertes quizás también puedan solucionar disputas por sí mismas, tal como en el caso de los Consejos Distritales para el Mejoramiento de la Tierra (LID por su sigla en inglés) de Japón.

Cuando surge un conflicto general entre las áreas corriente arriba y corriente abajo, durante la época de escasez de agua, por ejemplo, los que usan riego informan al LID, que soluciona el conflicto a través de reuniones. A pesar del hecho de que el gobierno ha subsidiado a los LDI de manera significativa, el gobierno ni es usado ni es bienvenido para resolver un problema interno. El LID ha contribuido en gran medida a reducir las disputas y aumentar la “equidad” en la distribución del agua para riego (Ashutosh 2005).

En este caso, la función del estado japonés no es tomar acciones para solucionar disputas, pero el amplio apoyo del estado a los LID desempeña un papel para asegurar que las instituciones de propiedad colectiva tengan los recursos y la capacidad necesarios para solucionar los conflictos de manera efectiva.

Resumen

Existen numerosos factores interconectados trabajando en la generación de conflictos en torno a la propiedad colectiva. La disminución de la autoridad de las instituciones tradicionales podría llevar a conflictos sobre los recursos compartidos, particularmente, donde el sistema estatal no ofrece una contraparte efectiva para manejar las relaciones de tenencia. La comercialización y la individualización de la tierra podrían aumentar las tensiones entre los distintos grupos de usuarios, y traer distintos sistemas de producción al conflicto. Las políticas y acciones gubernamentales, tales como el no reconocimiento de los grupos de usuarios y de los derechos de los grupos, podrían exacerbar las situaciones de conflicto.

Para que los sistemas de propiedad colectiva manejen de manera efectiva los conflictos sobre los recursos compartidos, deben existir formas efectivas de hacer cumplir las reglas y brindar a todos los miembros de la comunidad acceso a los mecanismos de resolución de disputas. Fortalecer la capacidad de las instituciones de tenencia para que proporcionen estos elementos ha sido un paso necesario en los casos donde los regímenes de propiedad colectiva se están adaptando para manejar conflictos. El apoyo a los procesos de negociación que reconocen a los distintos usuarios que tienen interés en la propiedad colectiva, y que buscan incrementar el apalancamiento negociador de los grupos más débiles o marginados, está surgiendo como una parte importante de esta formación de capacidades, ya sea que provenga del estado, ONGs, organizaciones internacionales o líderes tradicionales.

Tierra, Dignidad y Desarrollo