El costo de la tierra

¿Pueden los fondos de tierras trabajar para los pobres?

Una experiencia aleccionadora del Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio - FEPP, Ecuador

Presentación para la sesión del Grupo Temático de la Tierra sobre la mejora en el acceso a la tierra través de una reforma agraria redistributiva

Banco Mundial, Washington, 1 de abril de 2005
Bruce Moore, Director
Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra

Mejorar el acceso seguro a la tierra y a mercados de factores conexos por parte de hombres y mujeres pobres de las áreas rurales es la razón de ser de la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra. Como alianza de la sociedad civil, de organizaciones intergubernamentales y gubernamentales, nuestros principales objetivos son empoderar a las instituciones de los pobres y extender la capacidad de todos nuestros miembros, ampliando y profundizando a la vez el espacio para la participación, el diálogo y la negociación sobre políticas de tierras, administración de tierras y ordenación de tierras.

Compartir las lecciones aprendidas es vital para este proceso en la medida que expone instrumentos que pueden ser repetidos o mejorados, expande el repertorio de conocimientos de nuestros socios cuando consideran y negocian maneras y medios para extender el rango de mecanismos de acceso a la tierra - encontrándose a menudo la redistribución entre los requisitos.

El Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio, más comúnmente denominado como FEPP, es un socio de la Coalición de la sociedad civil del Ecuador y lo ha sido así con muchos otros, incluyendo el FIDA y el Banco Mundial.

El trabajo del FEPP en redistribución de tierras ofrece importantes lecciones, entre ellas, su experiencia en el manejo de un fondo para la compra de tierras. Esta experiencia ha sido analizada, documentada y publicada en marzo de 2005 para la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra y el FIDA por parte del equipo de Manuel Chiriboga y Carlos Jara. Desafortunadamente Manuel Chiriboga no pudo estar aquí a fin de resumir las lecciones para esta reunión.

Al presentar este estudio, ni el FEPP, ni la Coalición ni el FIDA están abogando porque se le preste atención especial a los Fondos para Tierras en los casos cuando los países buscan formas para financiar la redistribución de la tierra. Más aún, el FEPP también desea que se comprenda que si bien su experiencia contribuyó a resolver la cuestión del acceso y legalización de la tierra, no es un sustituto para los requisitos más amplios de los programas de reforma agraria.

Si bien los fondos de tierras no son nuevos, existe un renovado interés en los mismos. Los resultados en el pasado a menudo fueron desalentadores. Es por esta razón que la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra llevó a cabo este estudio de caso, con la esperanza de que no solamente contribuya con lecciones que puedan formar parte del diseño de fondos de tierras, sino también que estimule más estudios sobre otros fondos de tierras de manera que una mayor base de experiencias pasadas puedan ayudar a los países que consideran los fondos de tierras como formas de financiar la redistribución de la tierra.

En sus 30 años de experiencia, el FEPP ha trabajado con más de 5,000 organizaciones campesinas en 21 de las 22 provincias del país, involucrando la entrega de más de US$ 50 millones en créditos. Este estudio, sobre la experiencia del FEPP con fondos de tierras, está basado en el éxito de 12,000 familias, involucrando a 350 organizaciones de campesinos que obtuvieron acceso a 59,000 hectáreas de tierra a través de fondos para la compra de tierras diseñados, capitalizados y facilitados por el FEPP.

El contexto de esta experiencia se enmarca en la ideología modernizadora en Ecuador en la década de 1990, que implicaba la meta tanto de transformar la agricultura como de desregular el mercado. Sin embargo, el gobierno no consideró que la naturaleza de los mercados financieros haría virtualmente imposible para los campesinos obtener capital: las tasas de interés en los mercados formal e informal eran generalmente más altas que lo que podían pagar con la productividad de sus unidades.

El trabajo a inicios de la década de 1990 proporcionó experiencia en la mediación en disputas sobre la tierra entre campesinos y terratenientes y en la logística para establecer un sistema civil de transferencia de la tierra a través del crédito.

Entre las lecciones clave aprendidas encontramos que:

1. Es necesaria una organización intermediaria confiable para fortalecer las habilidades, el conocimiento y el poder de los pobres para negociar precios justos.

2. Los títulos son una condición previa para acceder a los fondos de tierras. Los procesos de titulación a menudo se encuentran más allá de la capacidad de los pobres solos en áreas rurales, necesitándose por lo tanto que la organización intermediaria tenga esta capacidad.

3. Los Fondos de Tierras son una condición necesaria pero no suficiente para que los hogares pobres se conviertan en productores rentables. Aunque esto es bien sabido, es importante que desde el inicio estén disponibles recursos complementarios para acceder a los mercados de factores conexos, ya que de otra manera es improbable que los niveles de productividad se eleven a tiempo para cubrir los costos de los fondos de tierras y mejorar los ingresos.

4. Las experiencias pasadas muestran que poderosos intereses a menudo han readquirido tierras redistribuidas. Es esencial la movilización social y el fortalecimiento de las instituciones de los pobres para defender sus derechos a través de la acción colectiva, y la apertura del espacio para su participación en la toma de decisiones.

5. Los problemas de la amortización de deudas no son poco comunes. El sistema está por lo tanto basado en préstamos a grupos y el compartir los riesgos y arreglos mutuos para ayudar en la amortización.

6. Los propietarios de tierra cuyas propiedades están hipotecadas por parte de bancos a menudo pueden ser persuadidos de recuperar su liquidez para invertir en sectores económicos más rentables.

7. El crédito solamente se otorga a una entidad organizada con personería jurídica (u obtenida con ayuda del FEPP) que además proporciona un Fondo de Garantía (10 al 20% del préstamo) de sus propios recursos.

8. El crédito está basado en un plan de negocios que considera todos los factores de productividad, siendo los mismos factores en las negociaciones de precios tales como infraestructura existente, calidad de la tierra, etcétera.

Entre algunos de los resultados el estudio encontró que:

1. La confianza en una organización intermediaria es esencial, toma tiempo y no puede establecerse solamente al momento de desarrollar un fondo de tierras. Estos fondos de tierras deben recurrir a las instituciones intermediarias de la sociedad civil que hayan establecido esta confianza a través de su apoyo por largo tiempo a la lucha campesina.

2. La historia de las relaciones de los campesinos con la sociedad más amplia, en particular con el gobierno, es por lo general una relación de "explotación percibida". Los procesos de negociación trajeron consigo una reducción de hasta el 28% en los precios originales.

3. La movilización social por parte de los campesinos creó presión para las negociaciones sobre la tierra.

4. Los campesinos podían pagar por los servicios técnicos y los costos de transacción una vez que el sistema inicial de compras y los servicios de producción fueran operativos, haciendo sostenibles, por tanto, los servicios continuos del FEPP.

Para concluir, la experiencia de FEPP confirma que los fondos de tierras necesitan desarrollarse en el contexto más amplio de la reforma del sector agrario, donde se deben hacer compromisos para un mayor enfoque sobre el desarrollo territorial, empoderando a los pobres y una asociación que debe ser sostenida a lo largo del tiempo.