Comment transformer les actifs en capital utilisable dans les PMA

- une contribution
aux ODM

Note de réflexion - Réunion ministérielle de haut niveau de l'ECOSOC
New York, 30 juin 2004

L'absence d'actifs fongibles

Dans les pays les moins avancés (PMA) du monde, mobiliser des ressources pour mettre fin à la pauvreté généralisée reste un énorme défi et, tant qu'il en sera ainsi, ces pays auront besoin de ressources extérieures en particulier de financements concessionnels. Cela dit, leurs ressources intérieures pourraient offrir une autre option qu'ils n'ont pas jusqu'ici entièrement explorée.

Dans certains cas, en effet, la pauvreté n'est pas due à l'absence de capital en soi, mais plutôt au fait que le capital existant n'est pas utilisable. Dans les villes comme dans les campagnes, les pauvres possèdent des biens, mais leurs droits de propriété ne sont pas suffisamment bien établis pour que ces actifs soient fongibles. Dans la plupart des cas, les opérations qu'ils effectuent, par leur caractère informel et extrajuridique, ne font qu'augmenter les risques encourus par ces groupes de population déjà vulnérables. C'est pourquoi il conviendrait de donner à leurs droits fonciers et à leurs droits de propriété en général une existence juridique formelle pour qu'ils puissent être reconnus dans le cadre de systèmes administratifs réglementés.

Des droits fonciers et des droits de propriété formellement reconnus sont à la fois un gage de sécurité et un moyen permettant: i) d'éviter que les pauvres ne soient spoliés par les demandes frauduleuses de groupes d'intérêt puissants; ii) d'instaurer la confiance pour des investissements qui porteront leurs fruits à long terme; iii) de renforcer les liens, l'identité et l'image des populations concernées; iv) de constituer un filet de sécurité en cas de chocs économiques et de disparition d'autres sources de revenu; v) de contribuer à la consolidation de la paix et à la prévention des conflits. Tous les petits paysans et tous les ménages urbains pauvres pourraient profiter de ces avantages, quel que soit le régime d'appropriation ou de location des biens dont ils disposent individuellement, collectivement ou selon le droit coutumier. Toutefois, si la garantie formelle des droits peut stimuler la croissance économique, leur mise en ouvre dans la pratique exige la simplification des procédures et des

coûts de transaction (comme l'a rappelé Hernando de Soto) pour que les groupes démunis puissent en tirer parti.

Justification et objectif

La mise en place de régimes de propriété qui protègent les besoins en ressources des pauvres permettrait à un grand nombre de citadins et de paysans de transformer les biens dont ils disposent en capital utilisable. Cela exige des mesures aux niveaux législatif, réglementaire et judiciaire afin que des actifs jusqu'à présent détenus de façon informelle puissent être absorbés par l'économie officielle. Compte tenu de ces diverses dimensions, seule une stratégie de collaboration entre toutes les parties prenantes pourra permettre d'influer sur les centres de décision et de réunir les ressources nécessaires.

La première chose à faire est de poser les problèmes à régler pour pouvoir mettre en place les mécanismes juridiques et financiers qui permettront d'intégrer les actifs extrajuridiques dans l'économie officielle et de renforcer les moyens d'action des pauvres, en particulier dans les PMA, où un grand nombre de ruraux pourraient ainsi convertir les biens qu'ils possèdent en capital utilisable. La formule du partenariat semble à cet égard la plus efficace pour engager toutes les parties intéressées à travailler ensemble afin de permettre aux pauvres de mobiliser l'énorme potentiel financier dont ils disposent sous la forme d'actifs convertibles en capital fongible.

Quelques conditions préalables :

1. Garantir les droits de propriété est un premier moyen de lutter contre la pauvreté rurale

Des droits de propriété garantis permettent l'acquisition de biens qui peuvent eux-mêmes servir de caution pour l'achat d'autres biens, ce qui se traduit généralement par une hausse de la productivité ou des revenus des micro-entreprises. C'est ainsi par exemple que les ménages pauvres peuvent acquérir des biens mobiliers (du bétail dans les zones rurales ou des biens d'équipement professionnels dans les villes) qu'ils pourront ensuite offrir comme garantie pour d'autres transactions. Les nouvelles formes de garantie qui se multiplient aujourd'hui, comme l'illustre notamment l'octroi de crédit gagé sur la valeur des récoltes, sont un moyen pour les pauvres d'accéder à des services financiers sans avoir à mettre en jeu leurs terres.

2. La reconnaissance officielle des droits fonciers doit tenir compte de la diversité des contextes.

Indépendamment de leur caractère formel ou informel, les structures agraires sont fortement influencées, au niveau local, par des facteurs historiques, culturels économiques et géographiques. Là où les systèmes informels étaient auparavant la règle, il est indispensable d'envisager la régularisation dans le contexte général de la situation actuelle. L'adoption de règles officielles peut contribuer à la modernisation de l'agriculture par les petits exploitants et à la création d'emploi dans les villes. Il est donc très important que les gouvernements déterminent quelle est la forme la plus appropriée à donner aux droits de propriété compte tenu des spécificités locales. Il ne s'agit pas seulement de régulariser les pratiques courantes, il faut aussi absolument éviter de faire droit à des demandes frauduleuses de la part de groupes d'intérêt puissants. Les pays qui se sont déjà occupés de ces questions peuvent aider les autres à rechercher les solutions qui conviennent.

3. L'utilisation des terres comme garantie est une formule prometteuse dont il convient d'étudier les avantages et les risques

Pour toutes les petites activités de production indépendantes en milieu rural ou urbain, la délivrance de titres de propriété peut être un moyen d'accéder à du capital utilisable. Cependant, cette solution ne doit pas être généralisée à toutes les formes de droits de propriété. Ainsi, les systèmes de propriété collective peuvent jouer un rôle déterminant pour la préservation du capital social des communautés paysannes et constituer un facteur de progrès économique à tous les échelons. En cas de choc économique, social ou climatique, ces systèmes sont en effet à l'origine de formes d'entraide que l'on observe rarement à un tel degré dans d'autres contextes où domine la propriété individuelle. Aux Philippines, par exemple, les bénéficiaires de la réforme agraire ont été contraints de rétrocéder les terres achetées aux anciens propriétaires faute de pouvoir honorer des dettes devenues insoutenables en raison des taux d'intérêt pratiqués.

4. L'accès au capital est une condition nécessaire mais non suffisante pour réduire la pauvreté.

Un très grand nombre de pauvres n'ont guère de liens avec les marchés. Pour que les bénéficiaires des réformes agraires puissent prendre part à l'économie officielle, ils ont besoin de toute une gamme de services de soutien à la production parmi lesquels les services financiers ne sont pas nécessairement la première des priorités. Il faut avant tout renforcer les capacités et pour cela, les financements concessionnels demeurent indispensables.

5. Les procédures de prêt doivent être adaptées aux besoins des pauvres.

Les opérations de prêt en faveur des petits exploitants et des microentrepreneurs s'accompagnent de coûts de transaction très élevés. Du côté de la demande, le risque de perdre son bien empêche les pauvres, dans les campagnes comme dans les villes, de recourir aux circuits commerciaux. Cette volonté de se protéger résulte bien souvent du fait que quelqu'un dans la famille ou dans l'entourage a déjà fait l'expérience d'une situation d'endettement qui s'est mal terminée. C'est d'ailleurs cela qui a suscité l'apparition de toute une série de nouvelles propositions de financement en Afrique, en Asie, et en Amérique latine. Ces diverses solutions doivent maintenant être étudiées et portées à la connaissance des décideurs, des prêteurs et des emprunteurs. Il est important de savoir quel sera le meilleur moyen de procéder pour mobiliser les actifs des ménages pauvres et les convertir en capital utilisable dans les situations où il est démontré que cela permettra d'améliorer les niveaux de revenu avec un minimum de risque.

6. Le travail en partenariat, une solution efficace

Il est indispensable de mettre en place un partenariat pour parvenir à débloquer cet énorme potentiel actuellement sous-utilisé et donner une existence juridique à ce qui n'est pour le moment, dans de nombreux PMA, qu'une situation de fait. La formation d'une alliance axée sur cet objectif pourrait faire surgir de nouvelles propositions et donner aux gouvernements, aux organisations de la société civile, aux prêteurs commerciaux et à d'autres partenaires du secteur privé, ainsi qu'aux organisations bilatérales et intergouvernementales et aux IFI, de nouveaux moyens de travailler ensemble. La réunion de haut niveau sera l'occasion de réfléchir à la façon dont une telle alliance pourrait étudier les moyens de convertir des actifs en capital utilisable en s'appuyant sur l'exemple d'un ou plusieurs pays pilotes.

Préparé par la Coalition Internationale pour l'accès à la terre