ARnet Report

Red de conocimientos sobre iniciativas de la sociedad civil en reforma agraria y seguridad de la tenencia de la tierra
Lima, 18 y 19 de noviembre de 1997

Los días 18 y 19 de noviembre de 1997 se realizó en la ciudad de Lima, Perú, el primer taller regional sudamericano de la Red de conocimientos sobre iniciativas de la sociedad civil en reforma agraria y seguridad de la tenencia de la tierra. Los países que forman parte de la red en esta primera fase son Bolivia, Ecuador y Perú, cuyas características históricas, culturales y geográficas son emparentadas.

La reunión se desenvolvió en tres momentos: presentación del proyecto, exposición y discusión de los rasgos más saltantes del problema de la tierra en cada uno de los tres países, y presentación, discusión y aprobación de un plan de acción. (Ver programa detallado en Anexo 1)

I. PRESENTACIÓN DEL PROYECTO POR  KRISHNA GHIMIRE

El señor Ghimire presentó de manera resumida el origen de la Coalición por la Erradicación del Hambre y la Pobreza, en una reunión organizada por el FIDA en Bruselas, Bélgica, en abril de 1995 y el consenso de que uno de los problemas principales para enfrentar el hambre y la pobreza era una mejor distribución de la tierra y una mayor seguridad sobre su tenencia. Era de interés de la Coalición, por consiguiente, desarrollar una proyecto que atendiese esos problemas.

Las experiencias de intervención estatal dirigidas a la reforma de las estructuras de propiedad y tenencia de la tierra son aceptablemente conocidas. Se pensó, entonces, que había que valorizar las iniciativas no estatales para enfrentar estos problemas, estimulando redes de información y conocimientos, sistematizando casos y difundiéndolos, promoviendo proyectos locales, etc.

Para la implementación del Proyecto derivado de las consideraciones expuestas, y para iniciar la formación de la red de información y conocimientos, se han establecidos siete núcleos regionales: dos en el Asia, dos en el África, dos en América Latina y una en el Mahgreb (norte de Africa).

El proyecto se realizará en dos fases. En la primera se definirán las nodos regionales y nacionales, y en una segunda fase se pretende ampliar al nivel de las diferentes organizaciones de la sociedad civil.

En la segunda parte de su presentación, el señor Ghimire se refirió a aspectos conceptuales y metodológicos, a sugerir temas relevantes para la región sudamericana, y a elaborar sobre las perspectivas y limitaciones de la red como tal.

Aspectos conceptuales y metodología

Las ideas centrales de esta parte de la exposición fueron que la reforma agraria ofrece ventajas para desarrollar la agricultura de manera más equitativa y sostenida y que la mejor distribución de la tierra disminuye el número y la intensidad de los conflictos en la sociedad rural. A pesar de ello, existen importantes resistencias a realizar los cambios necesarios, pues suelen afectar la estructura del poder central y/o locales. Las reformas agrarias que se han realizado han sido hechas por lo general de arriba hacia abajo, aún cuando los campesinos hayan tenido un activo papel en presionar por ellas, terminando finalmente por jugar un papel pasivo. Una de las razones por las que actualmente no hay muchas iniciativas por enfrentar los problemas de estructura de propiedad y tenencia de la tierra es por el escaso involucramiento de las agencias de cooperación.

Temas relevantes

En el pasado, la reforma agraria se aplicaba sobre todo sobre las tierras que ya estaban bajo uso agrícola y ganadero. Actualmente, sin embargo, se plantea también el problema de las tierras nuevas (ampliación de la frontera agrícola), de los derechos territoriales de los indígenas, de los derechos de las mujeres, el acceso a áreas públicas y a áreas comunes.

La reforma agraria, en sentido genérico, comprende diversos aspectos:

• La (re)distribución de la tierra propiamente dicha, que sigue siendo un tema válido
• Las condiciones de vida de los campesinos, trabajadores, migrantes.
• El apoyo gubernamental en infraestructura, modernización tecnoló-gica de la pequeña agricultura, apoyo a cooperativas y otras empresas campesinas
• Los derechos territoriales de las poblaciones indígenas y el uso de los recursos naturales; el aprovechamiento de sus prácticas y técnicas.
• La mujer y sus derechos sobre la tierra.
• Los cambios en el "paisaje agropecuario", pues se urbaniza al ritmo de la ampliación de los mercados. El perfil demográfico cambia, pues los jóvenes desvalorizan el trabajo agrícola y migran. La reforma agraria debe ayudar al campesino a competir en los nuevos contextos.
• La movilización de la población es necesaria para producir reformas agrarias. Antes habían motivaciones más ideológicas que facilitaban la movilización, pero ahora los grupos se definen por intereses específicos. Para que pueda haber movilización, esos intereses deben vincularse al de otros sectores sociales, deben estar interconectados. La cohesión que existía antes en la población rural se ha debilitado por las intensas migraciones.

La red

La red debe levantar el papel de la sociedad civil en enfrentar el problema de la tierra. Sin embargo, debe considerarse que no es posible hacer reformas agrarias sin el Estado. Algunos estados actualmente están comprometidos con la reforma agraria. Estas acciones deben interactuar con la participación de la población.

Las experiencias locales son bastante amplias, pues cubren una gran diversidad de situaciones. No tienen que ser espectaculares: la habilidad de un campesino de articular sus quejas y reivindicaciones públicamente, por ejemplo, es importante en contextos cultural y socialmente represivos. Vale la pena, pues, investigar también casos que parecen modestos pero que pueden ser muy significativos para la población misma.

Hacer una red con organizaciones rurales que se han mantenido aisladas, atrasadas, desinformadas, es todo un reto. Hay diferentes medios complemen-tarios -radio, Internet, boletines, etc. Debe encontrarse cuáles son los recursos locales adecuados. Sistematizar sus experiencias y difundirlas puede absorber mucho tiempo y requerir muchos recursos.

II. PRESENTACIÓN DE LOS CASOS NACIONALES: BOLIVIA, ECUADOR Y PERÚ.

Presentación.

En el taller quedó muy claro que existen diferencias en cada uno de los tres países en la manera cómo se presenta el problema agrario en general, y en particular el problema de la propiedad y tenencia de la tierra. Pero también existen características comunes. Para los tres países, en efecto:

• el sector agrario es estratégico en términos económicos, socio demográficos, políticos y culturales
• existe una estrecha relación entre subdesarrollo, actividad agropecuaria y pobreza
• existen problemas de acceso a la tierra y de seguridad sobre su tenencia
• existen conflictos de intensidad variable sobre el acceso a la tierra/agua y sobre segu-ridad en la tenencia
• la actividad agropecuaria, sustentada sobre el acceso y el trabajo sobre la tierra, no sólo es problemática, sino también una potencialidad importante para el desarrollo, la crea-ción de empleo productivo, la elevación y mejor distribución de los ingresos.

Quedó asimismo claro que la intensificación de la articulación de las economías agrarias de los tres países a los mercados (nacionales e internacionales) hace indispensable para aliviar realmente la pobreza, además del acceso a la tierra, el acceso a un ambiente institucional y económico que permita que la actividad agropecuaria sea económicamente viable. Actualmente, aún cuando existe en cada país muchas regiones la necesidad de redistribuir tierras, lo que está ocurriendo es una concentración de las inversiones en un número relativamente reducido de empresas agropecuarias y un marco institucional que la estimula. A la concentración de la propiedad, muchas veces ya corregida de manera aceptable en muchas lugares, se suma la concentración de los capitales, lo que mantiene y profundiza una agricultura bipolar y, por lo tanto, una desigual distribución del desarrollo y de sus beneficios y el mantenimiento de la pobreza rural.

Finalmente, en los tres países la población rural continúa siendo excesiva en términos relativos, si tomamos en consideración la evolución demográfica y económica en todas las sociedades en proceso de modernización. Los pobres en las áreas urbanas llegan a superar en número a los pobres rurales, aunque relativamente las áreas rurales son más pobres que las primeras (razón por las que las ciudades continúan atrayendo migrantes). La distribu-ción de tierras no es suficiente para aliviar situación de los pobres

(Las presentaciones específicas de Bolivia, Ecuador y Perú se incluyen como Anexo al final de este documento)

III. LA PROPUESTA DE PLAN DE ACCIÓN.

1. Aspectos organizativos:

El CEPES se confirma como institución coordinadora regional, responsabilidad ya asumida por Fernando Eguren. Las coordinaciones nacionales son asumidas por las siguientes instituciones y personas:

• Bolivia: TIERRA, Miguel Urioste (director)
• Ecuador: FEPP, Wilson Navarro
• Perú: Grupo Permanente de Trabajo sobre Comunidades Campesinas (GPTCC), Carlos Monge (Coordinador de la Red de Información, miembro del CEPES)

2. Plan hasta febrero 1998

• Aplicación del segundo cuestionario
  El segundo cuestionario (traducido al castellano) fue distribuido en los tres países antes de la realización de este taller. Al momento de realización del taller, se había iniciado ya el envío de respuestas de los cuestionarios (25) distribuidos en el Perú. Las tareas hacia adelante son:
  Los responsables de Bolivia, Ecuador y Perú harán el seguimiento de los cuestionarios distribuidos en los respectivos países. Estos serán enviadas al CEPES antes del término del año 1997.
  Los responsables nacionales acompañarán las respuestas de un breve comentario sobre el cuestionario mismo y sugerencias para un cuestionario futuro, sobre la "tasa" de respuestas y no respuestas, y sobre el contenido de las respuestas. (Entre tres y cinco páginas)
  El coordinador regional hará un informe en base a las respuestas y a información complementaria, el cual será enviado a las instituciones IFAD en la segunda semana del mes de enero 1998. Se destacará una selección de propuestas interesantes.
• Preparación de un ensayo, por el responsable regional, sobre el problema del acceso, distribución de la tierra y seguridad de la tenencia en la región, el cual deberá estar terminado en la tercera semana de enero 1998
• Formación de la red de conocimientos: Se inicia la selección de las instituciones que formarán parte de la red.

Participación en la conferencia del FIDA, en la segunda semana de febrero de 1998. Se presentará en esa ocasión el ensayo regional y los avances en la construcción de la red de conocimientos. Asistirían a este evento el responsable regional y los responsables nacionales. Sería importante también que asistan a la reunión por lo menos un miembro de organizaciones campesinas de base de cada país, que tengan la capacidad de elaborar sobre las experiencias. En la medida de lo posble se llevara información adicional: fotografías, documentos, videos, que ilustren los temas que serán expuestos.

3. Plan febrero - agosto 1998

Formación de la red de conocimientos
En este período, las instituciones responsables nacionales en cada país habrán consolidado la primera fase de selección de las instituciones a nivel de cada uno de los tres países, que formarán parte de la red. Para tal propósito cada responsable nacional elaborará un detallado plan de cómo deberían incorporarse las organizaciones de base y precisar:

• acómo reunir información, cómo procesarla y difundirla
• cómo consolidar la red en situaciones concretas
• la elaboración de proyectos específicos (entrenamiento en computadoras, apoyo a actividades de asesoría legal, preparación de documentales, etc., tomando en cuenta las demandas y contextos locales)
• la precisión de qué organizaciones colaborarían y qué recursos tienen. La institución responsable regional habrá creado una página web en Internet sobre el tema del proyecto, en estrecha relación con las instituciones responsables nacionales, así como una "lista de interés" que promueva la discusión de los temas que son materia del proyecto.
  Se habrá preparado la segunda fase del proyecto, el cual se iniciaría en setiembre de 1998. Como paso inicial en la preparación del proyecto, hacia mediados de abril de 1998 se hará una primera versión, la cual será discutida en una reunión de los responsables nacionales y regional en el mes de mayo. El nuevo proyecto deberá precisar los énfasis en tal o cual línea de acción, en base a las prioridades y particularidades regionales; deberá seleccionar los sectores sociales que privilegiará; deberá definir la estrategia regional y las estrategias nacionales de desenvolvimiento del proyecto.
• Ampliación del ensayo regional presentado en febrero.
  Se profundizará el ensayo presentado en febrero en la conferencia del FIDA
  Se analizará con mayor profundidad los casos interesantes e importante de iniciativas para enfrentar los temas de reforma agraria, distribución y seguridad de la tenencia.
• Realización de un tercer cuestionario.
  Tanto para mejorar el ensayo regional como para profundizar los análisis de los casos relevantes, se diseñará y aplicará una encuesta nuevamente diseñada, la cual se aplicará a los casos más relevantes en cada país.

IV. PERSONAS E INSTITUCIONES PARTICIPANTES EN EL TALLER REGIONAL.

Nombres Instituciones - País

Krishna Ghimire UNRISD, responsable del Proyecto - Suiza
Fernando Eguren CEPES, responsable regional - Perú
Wilson Navarro FEPP, responsable nacional - Ecuador
Miguel Urioste TIERRA, responsable nacional - Bolivia
Carlos Monge GPTCC-CEPES, responsable nacional - Perú
Andrés Luna Presidente de la CCP - Piura, Perú
Ricardo Vega Centro de Capacitación Cam-pesina de Puno CCCP - Puno, Perú
Jaime Urrutia CEPES - Perú
Laureano del Castillo CEPES - Perú
Elmer Galván CEPES - Perú
Roberto Lay Ruiz IDPA - Tarapoto, Perú

Anexo

El caso de Bolivia

Presentación por Miguel Urioste, director de TIERRA

En Bolivia el tema de la distribución de la tierra y la seguridad de la tenencia es de suma importancia, entre otras razones porque cerca de la mitad de la población depende directamente de la actividad agropecuaria y, por lo tanto, de su acceso a la tierra.

En 1953 se hizo una reforma agraria radical en los Andes occidentales, y las tierras de las haciendas fueron distribuidas a los campesinos, principalmente organizados en comunidades. Pero en las décadas siguientes se incorporaron aceleradamente a la actividad agraria nuevas y mejores tierras en el oriente del país (sobre todo en los departamentos de Santa Cruz, Pando y Beni), la mayor parte de ella en explotaciones empresariales de gran tamaño. De tal modo, el carácter bimodal de la agricultura boliviana, corregido en la década del cincuenta, aparece nuevamente.

Mientras que las áreas montañosas andinas con gran población campesina se han estan-cado económicamente, la región oriental es económicamente pujante, precisamente por sus potencialidades agrícolas y pecuarias. Este contraste ha estimulado las migraciones masivas de campesinos hacia las tierras bajas del oriente.

Sin embargo, extensas áreas en la región oriental que pertenecen a grandes propietarios se mantienen incultas. Existe en esta región, en consecuencia, un doble conflicto por la tierra: la de los migrantes con los grandes propietarios, y la de éstos con los pueblos indígenas (sobre cuyas tierras han formado sus propiedades); a ellos debe agregarse el conflicto entre los pueblos indígenas y las empresas que tratan de aprovechar sus recursos naturales.

La legislación boliviana sobre la materia (Ley INRA de 1995) expresa la heterogeneidad del campo, al distinguir entre las tierras que pueden ser materia de compra y venta (en términos generales, aquéllas que están en manos de los empresarios agrícolas y ganaderos), y aquéllas que no pueden ser materia de transacción comercial (las que pertenecen a las comunidades campesinas, a los pueblos indígenas y a los pequeños agricultores).

La capacidad de la nueva ley para resolver conflictos reales, sin embargo, es relativa. El nuevo gobierno -en el poder desde agosto de este año- posiblemente la modifique, incorporando las actuales áreas protegidas al mercado. Los cambios en la legislación contribuyen a uno de los problemas que vuelve insegura la tenencia de la tierra: la falta de continuidad institucional.

En los últimos años los grupos más activos en relación a la tierra son los pueblos indígenas. En 1990 en el departamento oriental del Beni hubo una muy importante movilización social indígena que puso el tema de la tierra en la opinión pública después de tres décadas. La estrategia de los indígenas del Beni es diferente al del campesino andino. Mientras que éste "ha ascendido de indio a campesino", los primeros son más "milenaristas", y se perciben más como grupo étnico, que como clase social. Tuvieron un gran éxito en 1996, con la titulación a su favor de once millones de hectárea, adquieriendo el derecho exclusivo al uso de los recursos naturales (excluyendo los del subsuelo).

La ley INRA ha reconocido a 12,145 comunidades (la mayor parte andinas; 146 son pueblos indígenas del oriente).

Es importante tener en cuenta que el término "reforma agraria" es rechazado por los diferentes sectores de opinión, sean de izquierda o de derecha, y por muchas organizaciones internacionales.

En relación a la red de información y conocimientos, Miguel Urioste sugirió, desde la perspectiva boliviana, lo siguiente:

• Promover políticas de alianzas locales poderosas. Las posiciones extremas son finalmente conservadoras (generan conflictos, temor, paralizan). La propuesta de la Central Única es conservadora en ese sentido, pues promueve las tomas.
• Compartir la experiencia con ONGs la dinámica del crecimiento de la red puede ser muy dinámica pero el riesgo es derivar a lo filosófico. Promover una discusión serena de la nueva ley.
• Convencer a las iglesias, sobre todo a la católica, para involucrarse en el tema (no hay una Pastoral de la Tierra).
• 4Definir los perfiles de la cooperación internacional. El Banco Mundial reconoce la diversidad de las políticas públicas diferenciadas. En Bolivia es importante la presencia de la cooperación internacional es de US$ 800 millones (US$1200 millones son las exportaciones totales).
• 5Impulsar un Pacto Nacional por el Desarrollo (articular las salpicaduras), fijando una agenda nacional que trascienda al gobierno.

El caso de Ecuador

Presentado por Wilson Navarro, FEPP

La FEPP es una organización no gubernamental que tiene once oficinas regionales, y opera en 17 de las 21 provincias del Ecuador. Laboran 190 personas

Así como en Bolivia, las celebraciones de los 500 años del descubrimiento europeo de las Américas pusieron sobre el tapete el problema indígena. En 1990 hubo un importante: levantamiento indígena promovido por la Federación de Nacionalidades Indígenas.

En 1994 se impulsó una ley de desarrollo agrario para preservar la propiedad privada, con una connotación interesante: a iniciativas del presidente del Ecuador, la Cámara de Empresarios Agrícolas y los campesinos lograron algunos puntos de consenso sobre las causales de expropiación de las tierras y de adjudicación de las mismas.

En Ecuador se mantiene la concentración de la propiedad de la tierra. Sin embargo, la pequeña agricultura tiene una importancia estratégica para la alimentación del país, pues abastece en un 60% la canasta familiar nacional. A pesar de ello, no recibe apoyo alguno del Estado.

Los vientos liberales en materia de ampliación de los mercados de tierras también se expresan en Ecuador. Las restricciones a la compra y venta se han levantado. Como en el Perú, también las comunidades pueden dividir las tierras comunales, siempre y cuando las tres cuartas partes de la población de la comuna lo acuerden. Hay una parcelación constante de las tierras comunales

No deja de ser interesante que los comuneros hoy día afirman que el sistema colectivo propio de la comunidad campesina fue una imposición colonial, reclaman la afirmación de su individualidad.

Los cambios que ocurren a nivel de la legislación no son consultados a los campesinos. Por ejemplo, las leyes de protección de recursos naturales (que a veces expresan los intereses de grandes empresas forestales).se dan sin ninguna consulta a los campesinos.

Hay una política de formalización de los derechos sobre la tierra. En esto, hay experiencias exitosas apoyadas por organizaciones no gubernamentales (apoyo crediticio, tecnológico, información, etc.). Ello incluye la posibilidad de hipotecar la tierra para la obtención de créditos. Sin embargo, las altas tasas de interés consituyen un obstáculo para que los campesinos accedan a ellos.

Un aspecto positivo que debe ser resaltado es que existen hoy organizaciones campesinas que son verdaderamente representativas, tanto nacionales como regionales. Existe una relación fluida entre ellas y las ONG.

El caso del Perú

Presentado por Fernando Eguren

En el Perú se ejecutó una importante reforma agraria en el período 1969-1975, en parte como reacción a la intensa presión campesina sobre las tierras de las haciendas ocurridas en el período 1959-1964. Los latifundios fueron expropiados y sus tierras e instalaciones fueron entregadas a sus trabajadores permanentes organizados en cooperativas de producción principalmente (tam-bién, en menor medida, en otros tipos de empresas asociativas, y comunidades campesinas).

A partir de la década del ochenta, sin embargo, la mayor parte de estas cooperativas se disolvieron por iniciativa de los propios trabajadores, parcelando las tierras a escala de explotaciones familiares. Actualmente, la inmensa mayoría de tierras están en manos de pequeños agricultores familiares y de comunidades campesinas. En el Perú, por consiguiente, no se habla ya de "reforma agraria". Por lo demás, parte de la presión por la tierra derivada del crecimiento demográfico se canalizó gracias a las migraciones, hacia la cuenca amazónica (apertura de áreas agrícolas en los valles y bosques del piedemonte oriental) y hacia las ciudades.

El problema de la tierra actual en el Perú no es de una estructura bimodal latifundios versus minifundios. Son problemas que se derivan 1) de la apertura del mercado de tierras, 2) de las colonizaciones en áreas ocupadas por comunidades nativas amazónicas, 3) de la liberalización de la legislación referida a las comunidades campesinas, 4) de los conflictos entre las empresas mineras, petroleras y madereras y las comunidades campesinas y nativas, 5) de la apertura de nuevas tierras gracias a grandes obras públicas de irrigación y 6) conflictos de tierras en áreas de producción de hoja de coca. En otras palabras, los problemas de distribución de la tierra, sin haber desaparecido totalmente, han sido reemplazado por problemas de seguridad de la tenencia de la tierra.

Uno de los fenómenos interesantes y al mismo tiempo preocupantes que está ocurriendo actualmente es la formación de una estructura bimodalidad tecnológica, es decir de los niveles de modernización de la producción y gestión agropecuaria. La adopción de nuevas tecnologías, la concentración de las inversiones y la vinculación con los mercados más dinámicos, caracteriza a un número relativamente reducido de empresas, en contraste con una mayoría productivamente estancada y marginada del acceso a créditos, asistencia técnica, información de mercados, etc., en la que se afinca la pobreza.

En cuanto a la organización campesina, durante los años de ejecución de la reforma agraria, existieron fuertes gremios y sindicatos. Posteriormente, la fortaleza y legitimidad tanto de los gremios (como de los partidos que los apoyaron) ha ido decayendo, constatándose actualmente un agudo problema de debilidad institucional y de representación. Dentro de este panorama de debilidad institucional, sin embargo, siguen siendo los principales gremios nacionales la Confederación Campesina del Perú (CCP), fundada en 1947, y la Confederación Nacional Agraria (CNA), fundada en 1972.

Hay algunas iniciativas que vale la pena destacar, pues están mostrando potencialidades que pueden desarrollarse en el futuro. Varias de ellas se organizan como mesas de trabajo entre organzaciones campesinas y organizaciones no gubernamentales. Ejemplos:

• mesas de trabajo de comunidades campesinas de la costa peruana, para enfrentar el riesgo -permitido por la nueva legislación de tierras- de ver parte de sus tierras declaradas en situación de abandono y, por tanto, de perderlas
• mesas de trabajo de comunidades campesinas de sierra, para enfrentar el reto de la nueva legislación de tierras que permite la privatización individualizada de tierras comunales (contradiciendo una tradición de protección estatal de las tierras comunales, las cuales eran hasta hace poco intransferibles)
• mesas de trabajo para atender el problema del retorno de campesinos que tuvieron que salir de sus localidades como consecuencia de la intensa violencia política que aquejó el Perú entre 1982 y 1992
• programas de apoyo a comunidades campesinas para desarrollar capacidades comunales internas que les permita adecuarse a la nueva legislación sobre tierras
• programas de apoyo a comunidades nativas para negociar el tipo de relaciones que deben establecerse con empresas mineras, petroleras y madereras.
• programas de apoyo a gobiernos locales (gobier nos municipales) para que incorporen como parte de sus acciones y preocupaciones la problemática rural

Actualmente no existen movilizaciones en el sentido tradicional del término (que implica conducción, masividad, visibilidad local, regional o nacional, alianzas, y precisión de objetivos), sino múltiples formas de acción que expresan una diversidad de situaciones (ver párrafo d de la sección 1.1. más arriba). No puede descartarse, sin embargo, que ocurran estas movilizaciones en un futuro, sobre todo en relación con la inseguridad de la tenencia de las comunidades campesinas de la costa, de la inseguridad de las comunidades campesinas de sierra frente a los denuncios mineros, y de las comunidades nativas amazónicas frente a los denuncios petroleros.