DESCUBRIMIENTOS DE LA INICIATIVA SOBRE LA DESIGUALDAD DE LA TIERRA

Uneven Ground

Conclusión: la urgente necesidad de actuar por la igualdad en la tierra

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Chapter 5
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Existe una necesidad apremiante de actuar en relación con la desigualdad de la tierra si la humanidad ha de hacer algún progreso significativo hacia la sostenibilidad, la estabilidad y la justicia social a nivel mundial. Como revela este informe de síntesis, la desigualdad de la tierra es mayor de lo que se había estimado anteriormente, e influye en numerosos desafíos mundiales. Sin embargo, a pesar de su importancia, los instrumentos para hacerle frente se aplican de manera deficiente y los intereses creados en las actuales pautas de distribución de la tierra son fuertes y difíciles de modificar. El cambio es necesario.


La tierra está más concentrada y su propiedad y control son cada vez más opacos

Las mediciones varían, pero todas llegan a la misma conclusión:

La concentración mundial de tierras ha aumentado continuamente desde el decenio de 1980. Hoy en día, cuando se considera la distribución del tamaño de la tierra, el 1% de las explotaciones agrícolas más grandes del mundo explotan más del 70% de las tierras agrícolas mundiales (Lowder et al., 2019).

Alrededor del 84% de las explotaciones agrícolas tienen un tamaño inferior a dos hectáreas, pero solo explotan alrededor del 12% de las tierras de cultivo (Ibíd.). Cuando se considera el valor de la tierra y se contabilizan las poblaciones sin tierra, estas medidas de desigualdad de la tierra son 41% más altas en los países de la muestra.

Además, la desigualdad en materia de tierras y el control de las mismas son cada vez más opacos. Las participaciones en los activos agrícolas, en particular en la tierra, no se hacen públicas, y las entidades empresariales y los inversores pueden adquirir partes de explotaciones agrícolas o múltiples explotaciones agrícolas como activos. Además, a menudo se desconocen los beneficiarios finales y los principales inversores de esas empresas y entidades financieras, especialmente los fondos de inversión. Mientras tanto, las encuestas oficiales de hogares o los censos agrícolas en los que se basan los datos sobre el tamaño y la distribución de las explotaciones agrícolas no recogen las explotaciones corporativas y las explotaciones múltiples dentro de los países y menos aún entre fronteras. El control de la producción (en lugar de la compra o el alquiler de tierras en forma directa) también es difícil, si no imposible, de monitorear y cuantificar. El acceso, la tenencia y el control de la tierra son más desiguales de lo que hemos supuesto hasta ahora, y mucho mayores de lo que efectivamente podemos medir efectivamente por ahora.


La desigualdad de la tierra se ve amplificada por el género, la etnia y la cultura

La desigualdad horizontal, que es una desigualdad basada en el género, la etnia o la cultura en grupos específicos de personas, está interconectada con el acceso, la propiedad y el control de la tierra. Estos tipos de desigualdad socavan gravemente la sostenibilidad. Ello se debe a que las mujeres, los pueblos indígenas y las comunidades locales tienden a ser los custodios del bienestar de los hogares, los medios de vida sostenibles, la preservación de la biodiversidad, la conservación biocultural y la justicia social.

Por lo tanto, es de interés común para la humanidad impedir que aumenten estos tipos de desigualdad de la tierra.

La búsqueda de la igualdad horizontal en la tierra debe entenderse no como la sustitución de un régimen de tenencia por otro, ni como la destrucción de importantes relaciones sociales, sino como una forma adicional de derechos que deben protegerse.


Un sistema de tierra y agroalimentario polarizado

Un resultado clave de las tendencias actuales es un sistema de tierras y agroalimentario cada vez más bimodal y desigual, con crecientes desigualdades entre los pequeños propietarios de tierras y los más grandes, y que se acelera con la aparición de las mega-explotaciones tanto en lo que respecta al tamaño de las tierras como al valor de la producción.

Por un lado, están los sistemas alimentarios dominantes a nivel mundial, controlados en gran medida por un pequeño número de empresas e instituciones financieras. Este sector está impulsado por la lógica del rendimiento de las inversiones en gran escala mediante la gobernanza empresarial y los sistemas de producción industrial que buscan economías de escala. Esto implica un cierto grado de separación de la toma de decisiones de la especificidad de un determinado terreno o lugar - o "agricultura sin agricultores" (Wegerif y Anseeuw, 2020). En el otro extremo del espectro se encuentran los sistemas agroalimentarios locales dominantes, formados en gran parte por pequeños productores y agricultores familiares conectados a determinados terrenos. Estos productores dependen de prácticas agrícolas establecidas y de bajos insumos externos y se vinculan principalmente a los mercados locales y territoriales en los que participan muchas empresas de escala similar operadas por sus propietarios en la comercialización, la elaboración y la venta al por menor (Colque and Mamani, 2020; Espinosa Rincón and Jaramillo Gómez, 2020).

En realidad, no se trata de sistemas completamente separados; hay muchos puntos de intersección, pero representan, en la escala y la lógica de su producción, dos enfoques que se alejan cada vez más. Se trata de una competencia muy desigual, ya que los actores con más poder no solo seguirán acumulando tierras y haciéndose con el espacio de producción y de mercado, sino que también ejercerán su influencia para configurar un entorno de políticas y la infraestructura a su favor.

El mayor peligro es que la expansión de la agricultura controlada por las empresas hará inviable el sistema local dominante, desplazando a las personas de sus tierras y medios de vida sin alternativas significativas.


Abordar la desigualdad de la tierra significa transformar las relaciones de poder

Es muy poco probable que el orden mundial actual -legal, corporativo y financiero- detenga o reduzca el ritmo de la creciente desigualdad de la tierra. Sin embargo, el impacto que la desigualdad de la tierra tiene en otras desigualdades y crisis mundiales exige una respuesta.

Es importante subrayar que los esfuerzos de redistribución de la tierra por sí solos no lograrán garantizar medios de vida sostenibles, y mucho menos la prosperidad, para la mayoría de la población rural.

Es necesario adoptar una serie de medidas, entre ellas programas de redistribución, reformas reglamentarias, impuestos y medidas de rendición de cuentas, no solo en relación con la tierra sino en todo el sector agroalimentario, desde los insumos hasta la venta al por menor. Esas intervenciones entrañarán la corrección de los desequilibrios de poder que afectan a la tierra y al sector agroalimentario, al tiempo que se apoyan relaciones más equitativas entre las personas y la tierra.

La regulación de la propiedad, el uso y la distribución de la tierra -y la regulación de los sistemas alimentarios controlados por las empresas en particular- exigirá una mayor transparencia y la prevención de la participación accionarial "oculta" y de los inversores que están separados geográfica e institucionalmente de la tierra y las operaciones y, por lo tanto, son difíciles de responsabilizar por sus repercusiones económicas, sociales y ambientales.


La lucha contra la desigualdad de la tierra implica abordar otras desigualdades y crisis mundiales

La desigualdad de la tierra está interrelacionada con otras desigualdades, ya sean sociales, económicas, políticas, ambientales o territoriales. La desigualdad de la tierra es también una causa y una consecuencia de muchas crisis y tendencias mundiales, desde la crisis de la democracia y el desempleo, la privación de derechos de los jóvenes y la migración masiva, hasta el cambio climático y la propagación de enfermedades pandémicas. Abordar la desigualdad de la tierra podría tener una amplia gama de impactos positivos para beneficio de las personas, las sociedades y el futuro de nuestro planeta.

Abordar la desigualdad de la tierra no es solo corregir la desigualdad en materia de bienes y riqueza, sino que también debe permitir generar ingresos más equitativos de la tierra para quienes la cultivan, al tiempo que se reduce la búsqueda de rentas por parte de una minoría y se favorece un desarrollo más inclusivo. Se dará voz a una base más amplia de poblaciones rurales, fortaleciendo las democracias y haciendo que las políticas sean más participativas y, por consiguiente, menos sesgadas por las élites. Su relación directa con la desigualdad ambiental hace que el tratamiento de la desigualdad de la tierra sea la base para una mayor sostenibilidad ambiental, una mejor biodiversidad mundial, el fortalecimiento de la conservación biocultural y la justicia, aunque para ello será necesario garantizar que las estrategias de mitigación del clima reduzcan al mínimo la demanda de tierras, con el consiguiente riesgo de exacerbar las desigualdades en la tierra. Todo lo anterior será un paso necesario para avanzar hacia sociedades más resilientes y sostenibles, en las que las poblaciones, incluso las más marginadas, como las mujeres, los jóvenes, los pueblos indígenas y las comunidades locales, puedan prosperar y en las que la migración sea innecesaria como último recurso en las economías con una absorción mínima de mano de obra.


La necesidad de integrar la regulación de la tierra en la sociedad

La tierra proporciona bienes comunes, como la biodiversidad, el agua y otros recursos naturales. Al tratarse de un producto básico finito, es probable que los mercados de la tierra no se autorregulen y se conviertan inevitablemente en mercados de exclusión y concentración en los que las desigualdades aumentan constantemente. Por ello, no puede funcionar el permitir que los mercados de tierras se desarrollen independientemente de la sociedad. Abolir todas las formas de mercado y confiar la gestión de la tierra solo a los Estados y gobiernos tampoco es una solución. La tierra puede venderse y comprarse, pero los mercados de tierras -y todas las intervenciones de regulación de la tierra- deben regularse mediante la intervención humana y las instituciones para evitar que se creen sociedades y modelos de tierra perpetuamente desiguales.


La necesidad de reconstruir juntos y de fortalecer la democracia

A fin de reducir la desigualdad en la tierra y establecer mecanismos permanentes de control de su crecimiento, será necesario crear instituciones basadas en derechos colectivos que puedan establecer normas con un cierto grado de autonomía.

El objetivo general debe ser la construcción de instituciones y mecanismos de control y prevención de las desigualdades en materia de tierras que sean compatibles con los intereses sociales amplios y que estén en consonancia con el logro de los ODS.

Si bien los gobiernos deben dirigir y hacer cumplir las reformas, es probable que en la mayoría de los países las OSC y las instituciones locales tengan que encabezar la demanda de cambio, en particular en las relaciones de poder entre los ciudadanos, los intereses empresariales y financieros y el Estado. El fortalecimiento de las organizaciones que defienden los intereses sociales y públicos más amplios en relación con la política de tierras y la regulación del mercado de tierras es absolutamente esencial.


El cambio será difícil, pero no imposible

La concentración de la tierra no es inevitable. Es un producto del control de la élite, los intereses corporativos y las elecciones políticas. Es posible poner en marcha un sistema muy diferente, basado en las iniciativas existentes con relaciones más equitativas entre las personas y con la tierra. Lo ideal sería una acción estatal coordinada - entre las funciones dentro de los gobiernos nacionales y entre los gobiernos - para invertir esta situación. Pero esto solo sucederá si los gobiernos pueden dejar de lado su aceptación acrítica de las políticas de modernización en gran escala y actuar en interés de sus sociedades y de las generaciones futuras, centrándose totalmente en los más vulnerables.

En ausencia de una acción estatal decisiva, o junto con ella, es necesario crear oportunidades que permitan una mayor autonomía de los productores locales de alimentos en la producción y la distribución. El crecimiento de diversos contramovimientos, desde la soberanía alimentaria hasta el slow food pasando por cadenas alimentarias inclusivas, basadas en modelos de producción climáticamente inteligentes y agroecológicos, muestra que hay espacio para una organización diferente de la producción y distribución de alimentos. Esto está configurado por nuevos paradigmas que se basan tanto en las viejas como en las nuevas tecnologías, y que se fundamentan en relaciones respetuosas e interdependientes entre las personas y con el medio ambiente natural.


Hacia un plan de acción

Las siguientes medidas pueden contribuir a apartarnos de la senda de la creciente desigualdad en materia de tierras y, en cambio, llevarnos a crear un acceso más equitativo a la tierra como base para un futuro sostenible e inclusivo.

  1. Democratizar la gobernanza de la tierra: La gobernanza de la tierra, desde las políticas nacionales hasta las instituciones locales, debe basarse en una amplia representación. La toma de decisiones debe incluir a representantes del Estado y de las organizaciones de productores y otros usuarios locales de la tierra. Éstos deberían funcionar con arreglo a marcos de políticas de tierras y estructuras de gobernanza centradas en las personas, orientadas al bien común.
  2. Fortalecer la reglamentación relativa a la tierra: Los gobiernos deben elaborar políticas e instituciones de propiedad, uso y distribución de la tierra para hacer frente a las pautas de desigualdad de la tierra y sus impulsores. En los planos nacional y descentralizado, éstas deberían volver a concebirse sobre la base de un amplio consenso social, a la luz de las circunstancias contemporáneas y teniendo en cuenta toda la gama de causas y repercusiones de la desigualdad de la tierra.
  3. Invertir en registros catastrales que funcionen bien: Los gobiernos y sus asociados deberían invertir en instituciones y tecnología para lograr registros catastrales eficientes y plenamente transparentes, incluso a nivel descentralizado. Los registros catastrales deberían incluir información relativa a la propiedad y el control institucional de la tierra mediante instrumentos financieros sofisticados, incluidos los fondos cotizados y no cotizados. Ello proporciona una base bien fundada para la tributación de la tierra y otras medidas redistributivas.
  4. Fortalecer la transparencia y el monitoreo de la propiedad de la tierra: Los gobiernos deben garantizar el acceso público a la información sobre todas las transferencias de derechos de uso de la tierra, ya sea mediante la compra, el alquiler, el uso o la participación accionaria. Al mismo tiempo, debería haber una mayor inversión en la capacidad de las iniciativas de monitoreo dirigidas por los ciudadanos, incluido el monitoreo de las empresas y sus accionistas que operan en la agricultura y las actividades relacionadas con la tierra y el control de la producción. El apoyo público, incluida la financiación del desarrollo de inversiones o proyectos, debería estar supeditado a la divulgación de toda la información pertinente.
  5. Hacer cumplir legalmente la práctica empresarial responsable: Los gobiernos, especialmente los de los países inversores, deberían exigir que las empresas registradas en sus jurisdicciones rindan cuentas. Deberían obligar a las empresas a informar con respecto a los principios de los principales marcos internacionales, incluidos los Principios rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales o los Principios para la inversión responsable en la agricultura y los sistemas alimentarios del CSA. Los marcos jurídicos de los países anfitriones deberían mejorarse para que sean iguales o más fuertes que las normas de los marcos internacionales.
  6. Proteger los derechos comunes y consuetudinarios: Los gobiernos deberían reconocer y proteger las reivindicaciones consuetudinarias sobre la tierra, que van desde los derechos comunitarios sobre la tierra legalmente reconocidos y documentados hasta los derechos no estatutarios e indocumentados. Una tarea urgente es reconocer los derechos territoriales y los sistemas de gobernanza de los pueblos indígenas. En todos los casos, el consentimiento libre, previo e informado debería ser un procedimiento estándar para todas las decisiones que afecten a los territorios de los pueblos indígenas y las comunidades locales.
  7. Reconocer y proteger los derechos de las mujeres a la tierra: Los gobiernos deben garantizar la igualdad de género en los derechos a la tierra, en la ley y en la práctica. Esto requiere una serie de medidas, desde legislar en favor de la igualdad de oportunidades y derechos hasta fomentar la adaptación de las normas, actitudes o comportamientos sociales que apoyan la toma de decisiones autodirigida de las mujeres y su capacidad para beneficiarse de la tierra. Los mecanismos jurídicos deben hacer valer los derechos de la mujer a la tierra cuando ésta se vea amenazada y proporcionar mecanismos de reparación, incluso en los sistemas de tenencia colectiva de la tierra.
  8. Respetar y fortalecer las instituciones y capacidades de la sociedad civil: Las organizaciones de la sociedad civil fuertes tienen un papel fundamental que desempeñar en el monitoreo, la promoción de la rendición de cuentas y el cuestionamiento de las relaciones de poder. Las organizaciones poderosas y representativas de carácter asociativo- pertenecientes a agricultores, pastores, pueblos indígenas, mujeres y pescadores - pueden garantizar que se escuchen las voces y las prioridades de los usuarios de la tierra.
  9. Construir modelos de producción y sistemas alimentarios más sostenibles y equitativos: Los gobiernos deberían apoyar los modelos de producción más resilientes y sostenibles de los productores en pequeña escala y los agricultores familiares. Esto significa permitirles una mayor autonomía respecto de los sistemas de producción de las empresas y la posibilidad de obtener rendimientos razonables mediante el empleo de prácticas de producción agroecológicas, o al menos de bajos insumos externos, vinculadas con los mercados locales. La inversión pública es necesaria no solo para que tengan acceso a tierras de buena calidad, sino también para mejorar los espacios del mercado público, proteger los mercados nacionales de productos agrícolas de las presiones del mercado internacional de productos básicos, investigar para mejorar los insumos ecológicamente adecuados, como las semillas y el material genético, y las tecnologías apropiadas de almacenamiento y elaboración.

Un programa de transformación de esta magnitud no es facultativo. Sino que es urgente y redunda en beneficio de toda la humanidad, para lograr sociedades más resilientes, sostenibles y equitativas. El cambio requerirá una acción de base amplia, en la que participen instituciones estatales a todos los niveles, donantes y asociados para el desarrollo, el sector privado y, no menos importante, organizaciones populares, agricultores y todos aquellos que viven de la tierra.