DESCUBRIMIENTOS DE LA INICIATIVA SOBRE LA DESIGUALDAD DE LA TIERRA

Uneven Ground

Soluciones a la desigualdad de la tierra para unas sociedades resilientes, sostenibles y equitativas

Chapter:
Chapter 4

Debido a las características distintivas de la tierra como bien finito, que no se puede cultivar ni producir, y cuya gestión tiene consecuencias directas para las personas y el medio ambiente, la tierra no es un bien como cualquier otro. Aunque la tierra puede comprarse y venderse, no es probable que los mercados de la tierra se autorregulen. Sin regulación, se convierten casi inevitablemente en mercados de exclusión y concentración donde las desigualdades aumentan constantemente.

Estas características singulares hacen que los mercados de tierras desarrollados independientemente de la sociedad no puedan funcionar en aras del interés común. Abolir todas las formas de mercado y confiar la gestión de la tierra solo a los Estados y gobiernos tampoco es una solución.

Para lograr sociedades más resilientes, sostenibles y equitativas, debemos reflexionar sobre nuevas formas de abordar las pautas contemporáneas de desigualdad en materia de tierras y sus factores impulsores (Recuadro 11).

Recuadro 11: Principios para abordar eficazmente la desigualdad de la tierra

  • Cualquier mecanismo para reducir la desigualdad de la tierra debe ser compatible con los intereses sociales más amplios y ser aceptado por la mayoría de la población (Merlet, 2020).
  • La construcción de instituciones y mecanismos encargados de garantizar la igualdad en materia de tierras solo será posible con la participación de todas las partes interesadas pertinentes. Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y las instituciones locales siempre tendrán un papel determinante que desempeñar en el cambio de las relaciones de poder necesarias para la puesta en marcha de esos mecanismos e instituciones (Merlet, 2020; Nguiffo, 2020). Esos cambios llevan tiempo.
  • Las desigualdades en la tierra están relacionadas con diferentes derechos, desde la propiedad hasta el uso y el control. Los mecanismos no deberían centrarse únicamente en la regulación de los mercados de propiedad o de alquiler. También será necesario regular y supervisar el control de la tierra y los mecanismos de participación accionaria que afectan a la tierra.
  • Las intervenciones en materia de desigualdad de la tierra no deben existir de forma aislada. Los esfuerzos de redistribución de la tierra, por ejemplo, no lograrán crear medios de vida sostenibles, y mucho menos prosperidad, y es probable que se inviertan si el control de las políticas agrarias, los mercados y otras partes del sistema agroalimentario sigue estando en manos de unos pocos (Wegerif y Anseeuw, 2020).
  • El contexto es clave. Para reducir la desigualdad de la tierra de manera sostenible y optimizar el uso de la tierra a fin de servir a amplios intereses sociales, las políticas y los mecanismos deben adaptarse a cada situación individual.

Las políticas y medidas presentadas aquí no son exhaustivas y no pretenden ser soluciones únicas para todos. En su lugar, este capítulo ofrece elementos para aprovechar y adaptar a los contextos políticos, sociales, culturales, económicos y ecológicos de regiones o países específicos que se encuentran en constante y acelerada transformación, en particular a través de la penetración de las relaciones de mercado y la corporativización y la financialización de sus economías y sociedades. Además, más allá de estos mecanismos y políticas propuestos, los contramovimientos están creciendo, lo que pone de manifiesto que hay espacio para diferentes modelos y paradigmas de producción y desarrollo


Redistribución de la tierra y reforma agraria

Si bien en momentos concretos de la historia las reformas agrarias redistributivas han desempeñado un papel decisivo, requieren condiciones sociales y políticas excepcionales para tener éxito. Por ejemplo, han sido eficaces durante las revoluciones: en México en 1910, en Bolivia en 1953 y en Cuba en 1959. Lo mismo ocurrió en China y en Vietnam unos decenios más tarde. También han tenido éxito en las secuelas de las guerras y durante la ocupación de un país. Entre los ejemplos se incluyen Japón, Taiwán y Corea después de la Segunda Guerra Mundial (Merlet, 2020; Montesdoeca Chulde y Ramos Bayas, 2020). Por otra parte, América Latina es el continente en el que se han llevado a cabo más reformas agrarias en el último siglo; sin embargo, la región sigue caracterizándose por las mayores tasas de concentración de tierras (Bauluz y otros, 2020).

La reforma agraria suele fracasar porque las políticas y los programas tienen objetivos políticos a corto plazo y no abordan los numerosos factores que afectan a la desigualdad de la tierra, sin que exista una aspiración amplia a un cambio radical de las estructuras agrarias. Tampoco tienen en cuenta la situación socioeconómica general de los beneficiarios previstos, como el acceso de las personas al crédito, los servicios de apoyo y la infraestructura (Recuadro 12).

Para que las reformas agrarias sean eficaces, deben ser coherentes con la política económica y social de un país y deben incluir medidas para evitar que se vuelva a la desigualdad de la tierra con el paso del tiempo (Merlet, 2020).

Recuadro 12: La reforma agraria y la redistribución de la tierra en el Ecuador: un caso de éxito y fracaso

En el Ecuador, las reformas agrarias de los años sesenta y setenta, así como el Plan Tierras de 2008 para promover la soberanía alimentaria y reducir la pobreza rural, redujeron la desigualdad de la tierra en un 10%, aproximadamente. Sin embargo, el coeficiente de Gini de la propiedad de la tierra en el país ha vuelto a subir en la última década (Figura 11).

Figura 11: Evolución del índice de propiedad de la tierra de Gini en el Ecuador

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Fuente: Montesdoeca Chulde y Ramos Bayas (2020).

Si bien el Plan Tierras trajo beneficios a algunos agricultores, no alteró de manera significativa la estructura de la tenencia de la tierra en el Ecuador. El continuo enfoque en la agricultura de exportación dio lugar a una mayor concentración de la tierra, mientras que los onerosos requisitos burocráticos hicieron que solo se redistribuyeran 26 000 hectáreas, en comparación con los 2 millones de hectáreas prometidas. Otros obstáculos a la aplicación fueron los cálculos erróneos de los precios de la tierra y las elevadas deudas que los pequeños agricultores tuvieron que pagar por las tierras adquiridas. Además, los agricultores no recibieron un apoyo adecuado para aumentar la producción agrícola, ni para el riego o el acceso a los mercados y el crédito.

Fuente: Montesdoeca Chulde y Ramos Bayas (2020).

El espacio para la reforma agraria y las políticas redistributivas de la tierra se ha reducido en la mayoría de los países debido al predominio mundial de la política económica liberal y los consiguientes límites al papel de los Estados (Guereña y Wegerif, 2020; Scoones y otros, 2018). Sin embargo, en los países en que las desigualdades económicas y en materia de tierras son profundas a pesar de esas reformas -como Sudáfrica, el Brasil y el Paraguay- se ha producido un aumento de las ocupaciones de tierras, que a menudo desencadenan reacciones represivas por parte del Estado. Esto sugiere que las reformas agrarias redistributivas no deben descartarse como respuesta a la desigualdad de la tierra, sino que deben concebirse de nuevo y relanzarse, aprendiendo del pasado y adaptándose a las circunstancias contemporáneas (Merlet, 2013). Las actuales luchas por la desigualdad de la tierra también muestran que se necesita una serie de medidas complementarias para hacer frente a este problema.


Regulación del mercado de tierras

La regulación del mercado de tierras se refiere a una amplia gama de mecanismos e instrumentos que rigen la transferencia de tierras y orientan los derechos de los usuarios, propietarios y beneficiarios de las tierras y los recursos conexos. Entre los ejemplos figuran los controles de precios en los mercados de compra y alquiler, los controles de tamaño (mínimo y máximo), los mecanismos de protección de los arrendatarios o propietarios, los derechos de prelación o los derechos de tanteo, las reglamentaciones de propiedad de tierras extranjeras y otros. Estos pueden aplicarse tanto a los propietarios y arrendatarios como a los usuarios (véase Merlet (2020) para más ejemplos).

Confiar la reglamentación del mercado de tierras a los Estados únicamente no es una solución.

Para hacer frente a la desigualdad de la tierra, las sociedades deben establecer instituciones de gobernanza con un propósito público, que reflejen los derechos colectivos y la capacidad de actuar con un cierto grado de autonomía.

El mercado no se suprime mediante esos mecanismos, sino que puede integrarse en la sociedad y ser controlado por instituciones ad hoc, incluidos los representantes de los habitantes del territorio. Obviamente, el funcionamiento democrático e inclusivo de la institución de gobierno es esencial. Su poder no puede ejercerse por decreto, y su legitimidad no puede adquirirse milagrosamente de inmediato (Merlet, 2020). Ejemplos de ello son las SAFER en Francia (Recuadro 13) y las Landgesellschaften en Alemania.

Recuadro 13: SAFER - regulación de los mercados de tierras en Francia

En Francia, la compra y venta de tierras de cultivo se hace a través de un mercado semi-regulado. El control del mercado está a cargo de SAFER (una federación nacional de sociedades para el desarrollo de las tierras y los asentamientos rurales). Cada región francesa tiene su SAFER local, que representa a las autoridades nacionales y locales y a los usuarios de las tierras. Las SAFER se crearon en el decenio de 1960 para supervisar el mercado de tierras rurales y promover el desarrollo de explotaciones agrícolas financieramente sostenibles. Su misión ha evolucionado con el tiempo para incluir la protección del medio ambiente y el desarrollo local, así como para asegurar la transparencia del mercado de las tierras rurales. Las SAFER locales supervisan las transacciones de tierras agrícolas e intervienen cuando es necesario para realizar la venta que mejor se adapte a los objetivos de la ley y a las prioridades territoriales.

Una SAFER puede comprar la tierra y venderla a la persona/entidad que mejor se adapte a los objetivos públicos (que puede no ser el mejor postor). Las SAFER intervienen solo cuando se considera necesario: en 2018, intervinieron y se adelantaron a las ventas 1 380 veces, menos del 1% de todas las ventas que se les notificaron. Diseñadas en coherencia con otros mecanismos de regulación, las SAFER han logrado limitar la concentración parcelaria y la inflación de los precios de las tierras de cultivo. Sin embargo, ahora deben adaptarse a los cambios en el sector agrícola, en particular a la mayor presencia de intereses financieros y al uso de instrumentos financieros para la propiedad y el control de las tierras de cultivo.

En un sector de la tierra que se está volviendo cada vez más corporativizado y financieramente avanzado, un modelo como las SAFER francesas podría ser una forma eficaz de abordar la concentración de la tierra mediante la participación accionaria. Como sugiere Merlet (2020), se podría encargar a nuevas comisiones locales la supervisión de todas las formas de transferencia de derechos de uso de la tierra, ya sea mediante la compra, el alquiler o la participación accionaria.


Impuestos sobre la tierra

Los impuestos sobre la tierra tienen el potencial de ser un instrumento progresivo para abordar la desigualdad de la tierra. Existen en diversas formas y pueden ser recurrentes (cuando se imponen con regularidad sobre el uso o la propiedad de la tierra) o no recurrentes (cuando se imponen sobre determinadas transacciones puntuales). Los impuestos no recurrentes incluyen los impuestos sobre la transferencia de propiedades, que normalmente se aplican a la venta o compra de tierras, las donaciones y la herencia, y los impuestos sobre las ganancias de capital. Los impuestos sobre la tierra se calculan normalmente sobre la base del valor de la tierra. Pueden estar dirigidos únicamente a la tierra o incluir mejoras como la infraestructura o los edificios. También pueden tener en cuenta cualquier aumento del valor debido a la inversión pública y al acceso a los servicios (Itriago, 2020).

Los impuestos sobre la tierra pueden tener repercusiones directas en la desigualdad de la tierra al desalentar la acumulación, reducir la especulación y limitar la transmisión intergeneracional de la desigualdad, al tiempo que promueven un uso de la tierra más eficaz, sostenible y ambientalmente viable (Itriago, 2020; Alvaredo y otros, 2018; Deininger, 2003). También tienen repercusiones indirectas al proporcionar una fuente previsible de ingresos, a menudo a los gobiernos locales, que puede utilizarse para la inversión en infraestructura y servicios públicos (Collier y otros, 2018; De Cesare y Lazo, 2008). Además, los impuestos sobre la tierra pueden promover la transparencia de la propiedad y la rendición de cuentas por las contribuciones y el uso de los fondos (De Cesare, 2012; Deininger 2005).

En comparación con otras intervenciones redistributivas relacionadas con la tierra, los impuestos sobre la tierra pueden aplicarse de forma progresiva y tienen un impacto menos perturbador, ya que normalmente no generan distorsiones que afecten a las inversiones o al uso eficiente de los factores de producción (Itriago, 2020; Youngman, 2017; Childress et al., 2009).

Sin embargo, muchos de los países más desiguales del mundo tienen impuestos sobre la tierra nulos o muy bajos (Alvaredo y otros, 2018). Los países en desarrollo, en particular, utilizan insuficientemente los impuestos sobre la tierra como fuente de ingresos o como parte de un programa más amplio de crecimiento social y ambientalmente sostenible. Los obstáculos a la aplicación de los impuestos sobre la tierra pueden ser políticos o deberse a ineficiencias administrativas. Entre las limitaciones jurídicas y técnicas figuran los sistemas incompletos de registro de la tierra que no son capaces de seguir los cambios en el valor de mercado de la tierra. La falta o escasez de información sobre las transacciones de tierras y los cambios de valor a menudo dificulta la estimación de los tipos impositivos, lo que puede socavar el efecto de reducción de la desigualdad de los impuestos sobre la tierra. Además, la descentralización suele ser todavía limitada, ya que los niveles subnacionales de gobierno registran una baja capacidad de recaudación y gestión de impuestos, debido a las limitaciones políticas e institucionales.

Para que los impuestos sobre la tierra sean un instrumento de política eficaz en favor de la equidad, a menudo se necesitan inversiones para mejorar la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno (Itriago, 2020). La tributación también se está haciendo más difícil en un mundo corporativo y globalizado, ya que las participaciones y las transferencias no suelen estar gravadas, lo que hace que los nuevos tipos de propiedad y control de la tierra sean invisibles a efectos fiscales.

Además, muchas de las empresas que invierten en adquisiciones de tierras a gran escala y en el sector extractivo están registradas en paraísos fiscales (Borras Jr. y otros, 2014), por lo que resulta esencial abordar la evasión y la evitación de impuestos con mayor transparencia y esfuerzos internacionales coordinados (Guereña y Wegerif, 2019).


Rendición de cuentas de las empresas y los inversores

Los mecanismos que se utilizan para que las empresas rindan cuentas de sus acciones e inversiones existen a diferentes niveles, desde el internacional hasta el nacional, sectorial o que abarcan segmentos más específicos de las cadenas de valor agrícolas (véase Nguiffo, 2020, para una lista detallada y una descripción de las normas, principios y directrices). Sin embargo, por lo general son de carácter voluntario, y la supervisión suele ser deficiente.

Una evaluación reciente de las inversiones internacionales en gran escala en tierras en el sector agrícola por parte de los países del G-20 confirma que la rendición de cuentas y la transparencia en cuestiones relacionadas con la tierra son muy bajas (Flaschsbarth y otros, 2020). El estudio determinó que la empresa que explotaba las tierras en cuestión era conocida públicamente en menos del 20% de las transacciones de tierras. En solo el 15% de las inversiones del G-20 se comunicó la ubicación exacta del terreno, y en menos del 10% de las compras los inversores publicaron el precio de compra o la tasa de arrendamiento. Es sorprendente que para el 90% de los acuerdos no hubo información sobre la consulta a las comunidades. Esta falta de transparencia en torno a las inversiones en tierras está en línea con el aumento del uso de complejas estructuras corporativas, participaciones cruzadas e intereses del mercado financiero en la tierra, como se describe en el capítulo 3.

Es poco probable que los inversores presenten informes transparentes y rindan cuentas si no se aplican las normas. Aunque en los Principios rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales o los Principios para la inversión responsable en la agricultura y los sistemas alimentarios del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA), entre otros, se establecen numerosas aspiraciones, esos mecanismos carecen de impacto.

Poco cambiará sin los requisitos obligatorios de cumplimiento y presentación de informes y sin que los gobiernos nacionales (especialmente de los países inversores) exijan a las empresas registradas en sus jurisdicciones que rindan cuentas.

Es de vital importancia exigir el respeto del consentimiento libre, previo e informado (CLPI) como un derecho reconocido por el derecho internacional para los pueblos indígenas, dando a las comunidades la opción de otorgar o negar su consentimiento a un proyecto planificado en sus tierras (Oxfam, 2019).

Además, las entidades públicas deben ser totalmente transparentes. El apoyo público, incluida la financiación del desarrollo para inversiones o proyectos, debe estar supeditado a la divulgación de toda la información pertinente.

Debería ser obligatorio que las empresas e inversores hicieran pública su participación en otras empresas e iniciativas que posean, accedan y controlen tierras y actividades relacionadas con ellas. Al mismo tiempo, los países deberían reestructurar sus registros catastrales para incluir información relativa a la propiedad y el control institucional de la tierra mediante instrumentos financieros sofisticados, incluidos los fondos cotizados y no cotizados.

En última instancia, la mejora de la transparencia y la rendición de cuentas en torno a las inversiones en tierras no tendrá éxito sin una reforma jurídica a nivel del país receptor.

Se necesitan leyes y marcos normativos nacionales más sólidos que obliguen a los inversores a seguir las normas más estrictas de diligencia debida y las normas de derechos humanos y de protección del medio ambiente. Es inaceptable que los marcos jurídicos a nivel nacional sean menos estrictos que los internacionales, ni que los agentes empresariales tengan a menudo derechos de tenencia más seguros que los pequeños agricultores, pastores, cazadores-recolectores y las comunidades locales. Los derechos de las empresas están protegidos por tratados internacionales que protegen la inversión extranjera y dan a las empresas acceso directo a la reparación internacional (Cotula, 2020). Aunque carecen de facultades para hacer cumplir la ley, los actuales mecanismos internacionales son indicaciones útiles para la reforma legislativa y ofrecen vías de promoción a los donantes, las comunidades y las organizaciones de la sociedad civil. También es necesario apoyar un monitoreo más independiente e innovador de las empresas e inversores que operan en la agricultura y las actividades relacionadas con la tierra, así como de la participación accionaria y el control de la producción. Se deberían hacer inversiones en la reunión de datos, la creación de capacidad y la formación, incluso para la sociedad civil, así como en mecanismos de reparación.


Respuesta a la desigualdad horizontal en la tierra: derechos colectivos y de la mujer a la tierra

Los derechos y la tenencia colectiva de la tierra se refieren a los sistemas en los que un grupo tiene derechos seguros de propiedad, gestión y/o utilización de la tierra y los recursos naturales de forma autónoma, de acuerdo con reglas y normas consuetudinarias o establecidas. Los derechos colectivos seguros permiten a esos grupos resistir mejor las presiones externas y aumentar sus posibilidades de utilizar la tierra para satisfacer sus necesidades sociales y ecológicas (Guereña y Wegerif, 2019) Como tal, los derechos colectivos a la tierra contribuyen a reducir la desigualdad, tanto dentro de las comunidades como entre las comunidades y los agentes externos, incluidas las poblaciones circundantes (Bautista Durán y Bazoberry Chali, 2020).

Aunque no invertirá la desigualdad de la tierra, la protección de los derechos colectivos a la tierra garantiza el bienestar, los medios de subsistencia y la capacidad de conservar la tierra de al menos 2 500 millones de personas en todo el mundo, en su mayoría pueblos indígenas y comunidades locales.

También refuerza la función de salvaguardia que esas poblaciones y territorios desempeñan en relación con el cambio climático, la gestión de la diversidad biológica mundial, la conservación biocultural y la justicia, incluida la justicia territorial y de género.

La gobernanza colectiva puede abarcar desde las propiedades comunitarias de tierras legalmente reconocidas y documentadas hasta los derechos no estatutarios e indocumentados (Recuadro 14). En todos los casos, el CLPI es un principio crucial. No solo da a las comunidades la opción de consentir o denegar, sino que también les permite negociar las condiciones en las que se diseñará, aplicará, supervisará y evaluará el uso de sus tierras. Esto también se inscribe en el derecho fundamental a la libre determinación de todos los pueblos. Sin embargo, este principio no siempre se respeta, en particular en relación con los proyectos de desarrollo o de extracción a gran escala (Bautista Durán y Bazoberry Chali, 2020).

Recuadro 14: Los beneficios y desafíos de la adquisición y el ejercicio de los derechos colectivos en Filipinas

En Filipinas, después de la Revolución del Poder Popular de 1986, se ofreció a los pueblos indígenas la oportunidad de reclamar sus dominios ancestrales. MILALITTRA, una organización de la tribu indígena Talaandig de la provincia de Bukidnon en Mindanao, fue una de las primeras organizaciones de pueblos indígenas de esa región en reclamar el reconocimiento formal de los derechos de tenencia para la comunidad y para los hogares individuales.

Con la promulgación en Filipinas de la Ley de derechos de los pueblos indígenas, MILALITTRA obtuvo en 2003 un Certificado de Título de Dominio Ancestral, que facultaba a la comunidad para gobernar su propia tierra. Con este reconocimiento, la comunidad pudo ejercer derechos sobre la tierra, impedir la intrusión de ocupantes e inversores ilegales, regular la tala de árboles en los bosques y resolver las controversias entre los miembros de la comunidad. La comunidad también podía colaborar con otras partes interesadas y asociados institucionales.

Sin embargo, los intereses contrapuestos de otros sectores han amenazado con socavar el disfrute por parte de la comunidad de sus derechos colectivos, que con tanto esfuerzo se ganaron. Con el rápido crecimiento económico de Filipinas y la limitada disponibilidad de tierras, los dominios ancestrales han pasado a ser atractivos para los intereses comerciales para el establecimiento de zonas económicas especiales, inversiones agrícolas, minería y turismo. La creciente presión comercial ha hecho que muchos miembros de la comunidad vendan tierras sin el consentimiento de los dirigentes tribales o de la comunidad.

Fuente: Ravanera y otros (2020).

La garantía de los derechos de la mujer a la tierra es esencial para lograr la justicia de género y los objetivos mundiales en materia de igualdad de género, pero ello supone un reto, incluso para las tierras de propiedad comunal. En términos generales, la igualdad de género en los derechos sobre la tierra solo existe cuando 1) las mujeres y los hombres pueden adquirir derechos igualmente seguros; 2) las mujeres y los hombres pueden disfrutar y ejercer por igual sus derechos sobre la tierra; y 3) los derechos sobre la tierra de las mujeres y los hombres están igualmente protegidos cuando se ven amenazados (Scalise, 2020).

En las negociaciones con otras partes sobre las tierras de propiedad comunal, el reconocimiento de los derechos de las mujeres a la tierra y a la gobernanza requiere una atención específica, incluso en los procesos que buscan su CLPI. Los derechos de herencia de las mujeres rurales son un componente crítico de su seguridad económica, especialmente tras la muerte de un cónyuge, pareja o padre. Sin protecciones legales, las mujeres son extremadamente vulnerables a la apropiación de bienes y a otras formas de violencia doméstica, incluidos los malos tratos físicos, y al matrimonio forzado tras la muerte del marido o compañero doméstico, y por lo tanto a las desigualdades en la tierra y otras injusticias (Lakidi Achan, 2020).

El logro de la igualdad de género en materia de derechos sobre la tierra supone una compleja combinación de medidas, entre ellas la reforma de las leyes que favorecen la igualdad de oportunidades de mujeres y hombres para adquirir derechos, así como el fomento de la adaptación de las normas, actitudes y comportamientos sociales. También es necesario apoyar la adopción de decisiones autónomas por parte de las mujeres y el uso y la administración óptimos de la tierra para que tengan las mismas oportunidades de generar valor a partir de ella (Recuadro 15). Para que las mujeres se beneficien de las medidas relacionadas con los derechos sobre la tierra, también es importante abordar específicamente los aspectos discriminatorios que afectan a las mujeres en otras esferas del sistema agroalimentario, como el acceso a los mercados, el crédito y los servicios de apoyo.

Recuadro 15: Las mujeres en las asociaciones de tierras comunales en Uganda

En Uganda, el Gobierno ha promovido la formación de asociaciones de tierras comunales como respuesta para asegurar la tenencia de las tierras comunitarias. La formación de las asociaciones de tierra comunales ha incluido la sensibilización de la comunidad sobre las cuestiones de género y la inclusión de las mujeres en la gobernanza de la tierra. Esto ha desencadenado un profundo cambio de actitud hacia la propiedad de la tierra por parte de las mujeres, tanto de las mujeres como de los hombres. Las mujeres pueden ahora ser oficialmente propietarias de tierras comunales. Además, la asignación a las mujeres de una cuota de puestos en los comités de gestión de las tierras comunales ha aumentado su voz y su capacidad para influir en la adopción de decisiones, reduciendo significativamente la brecha de género en los derechos sobre la tierra a nivel comunitario y familiar.

Fuente: Lakidi Achan (2020).

A través de numerosos compromisos internacionales (el Convenio núm. 169 de la Organización Internacional del Trabajo [OIT]), la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer [CEDAW], las VGGT, los ODS), la aplicación de programas de reforma agraria y la elaboración de nuevos tipos de instrumentos jurídicos y técnicos, los gobiernos y las organizaciones de todo el mundo están aumentando los compromisos, la financiación y los recursos para asegurar la tenencia colectiva y los derechos de la mujer a la tierra. Estos compromisos y recursos deben fomentarse, reforzarse y ampliarse, por ejemplo, a través de las coaliciones y los procesos de acción de Beijing+25. Pero estos avances por sí solos, aunque prometedores, siguen siendo insuficientes para hacer frente a los desafíos mundiales a los que se enfrentan las mujeres. El débil cumplimiento de los compromisos nacionales e internacionales existentes está poniendo en peligro los progresos realizados. Sin una mayor atención y esfuerzo, las desigualdades horizontales en materia de tierras persistirán.


Contramovimientos y alternativas: de las cadenas alimentarias inclusivas y la acción colectiva a la agroecología

Para responder eficazmente a la desigualdad en materia de tierras, es esencial cuestionar y desafiar el apoyo al crecimiento impulsado por las élites y las empresas, la mercantilización de la tierra y los recursos naturales, y el impulso mundial para lograr una mayor productividad y un rendimiento cada vez mayor de las inversiones en el sector agroalimentario. Los mecanismos examinados en este capítulo pueden detener e invertir la desigualdad en materia de tierras, pero su aplicación será difícil y llevará mucho tiempo. Por lo tanto, se requieren estrategias alternativas que puedan apoyar sistemas agroalimentarios democratizados y más equitativos.

Tales estrategias han ido surgiendo, a veces por iniciativa de empresas comerciales, así como de empresarios sociales o comunidades de productores agrícolas y consumidores de alimentos, tratando de hacer más inclusivos los actuales modelos de producción y cadenas de valor. Las cadenas alimentarias inclusivas, por ejemplo, están fomentando la participación equitativa de los pequeños productores, trabajadores y comunidades de bajos ingresos en las cadenas de valor agroalimentarias modernas (Oberlack y otros, 2020). Las estrategias de acción colectiva constituyen otro modelo, basado en valores e intereses compartidos, que han demostrado ser fundamentales para hacer efectiva la transformación (Ostrom, 1990). El grado de inclusión de las empresas, los mercados y las cadenas de valor varía en función de la distribución de la voz y la representación, la propiedad y los beneficios entre las distintas partes interesadas (Vermeulen y Cotula, 2010; Chamberlain y Anseeuw, 2018). Aunque la incorporación a las cadenas de suministro mundiales puede crear nuevas dependencias y acabar perpetuando los modelos extractivos, agravando las pautas de desigualdad relacionadas con la tierra, Oberlack y otros (2020) subrayan que, cuando se planifican y adoptan de forma cuidadosa y responsable, esas estrategias pueden contribuir a remodelar la propiedad efectiva y a hacer que el acceso a los mercados sea más ventajoso para los pequeños propietarios y las comunidades de bajos ingresos (recuadro 16).

Recuadro 16: Cooperativa Tan Dat - acción colectiva para las cadenas alimentarias inclusivas en Vietnam

La Cooperativa Tan Dat en Trung Ngai -una de las comunas más pobres del delta del Mekong en Vietnam- se fundó en septiembre de 2017. En esta zona, las familias poseían en promedio menos de una hectárea de tierra, que tradicionalmente se utilizaba para la producción de arroz. Tras tres grandes reformas agrarias y un proceso de concentración parcelaria, la tierra se fragmentó y la productividad se limitó, lo que se vio agravado por el cambio climático, enfermedades y la degradación de la tierra. La fluctuación de los precios de mercado también redujo la capacidad de los agricultores para sostenerse.

Para unirse a la Cooperativa Tan Dat, las familias miembros contribuyeron con capital, ya sea en efectivo o mediante la concesión de servidumbre sobre sus tierras. Se formaron equipos de trabajo especializados, compuestos en la medida de lo posible por los propios miembros de la cooperativa, para ocuparse de la producción de arroz, el suministro de insumos y la comercialización. Los beneficios de las operaciones comerciales de la cooperativa se repartieron entre los miembros, menos una contribución a su fondo de desarrollo.

Desde 2017, todos los miembros han disfrutado de beneficios tangibles y económicos, el valor de la tierra ha aumentado y también están aplicando principios de agroecología. Tan Dat ha obtenido la certificación orgánica conforme a las normas europeas para 60 hectáreas de arroz, con lo que se ha forjado una sólida reputación y una creciente base de clientes.

Fuente: Oberlack y otros (2020).

Además de los cambios impulsados por la industria, hay cada vez más contramovimientos y políticas públicas para apoyar sistemas alimentarios más equitativos, sostenibles y democráticos. Entre ellos figuran las mejoras en los espacios del mercado público, la protección de los mercados nacionales de productos agrícolas y alimentarios frente a las presiones del mercado internacional de productos básicos, la inversión pública en investigación y desarrollo para mejorar los insumos ecológicamente racionales, como las semillas y el material genético del ganado, la inversión pública en tecnología de almacenamiento y procesamiento en pequeña escala y apropiada, y el apoyo al aprendizaje entre agricultores y al intercambio de prácticas agrícolas agroecológicas. Esos movimientos entrañan la promoción de los agricultores que tienen seguridad en sus tierras y pueden obtener rendimientos razonables mediante el empleo de prácticas de producción agroecológica, o al menos de bajos insumos externos, vinculadas con los mercados locales. Los enfoques territoriales que adoptan permiten procesos más inclusivos y democráticos. Este tipo de estrategia está apoyada por el CSA, el Pacto de Milán sobre Políticas Alimentarias Urbanas, que ha sido adoptado por 120 ciudades, y la Nueva Agenda Urbana adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2016 (UN General Assembly, 2017; CFS, 2016).

En los últimos decenios se ha producido un fuerte giro, especialmente en los países más ricos, hacia redes alimentarias alternativas y una respuesta no corporativa al desafío de alimentar a una población urbana cada vez más numerosa.

Esto implica a menudo cadenas de suministro cortas y mercados locales, así como iniciativas de política alimentaria que intentan construir sistemas alimentarios alternativos más sostenibles desde el punto de vista social y ecológico (Pimbert, 2015; Nasr and Komisar, 2012; Wiskerke and Viljeon, 2012). Los agricultores también desarrollan mercados especializados que aprovechan las cualidades locales y regionales y crean nuevas oportunidades de desarrollo rural (Schneider et al., 2015; van der Ploeg et al., 2012).

Los movimientos agroecológicos también han crecido considerablemente y ofrecen una forma diferente de organizar la producción y los sistemas alimentarios centrados en el agricultor y en la tierra.

Están creando movimientos sociales, arraigados en las organizaciones de agricultores, que defienden los derechos a la tierra de los agricultores familiares independientes y presionan para que se produzcan cambios, así como aplican diferentes prácticas en la tierra (HLPE, 2019; La Via Campesina, 2018; Loconto et al., 2018). El movimiento Slow Food, que cuenta con miembros en más de 160 países de todo el mundo, se articula y organiza en torno a una visión de la alimentación que no tiene que ver con la producción industrial y los beneficios empresariales, sino que considera que la alimentación está vinculada a la cultura, la política y el medio ambiente. Su objetivo es preservar la cultura alimentaria y "asegurar que todo el mundo tenga acceso a una alimentación buena, limpia y justa» (Slow Food, 2020).

Estas alternativas y movimientos contribuyen a la capacidad del sistema alimentario mundial para apoyar a una población mundial en crecimiento, preservando al mismo tiempo los ecosistemas saludables. Construyen una mayor autonomía de los sistemas empresariales y aumentan el margen de maniobra de los actores de la cadena alimentaria para reducir su dependencia (van der Ploeg, 2008)